Разработка проекта Закона обусловлена реализацией мероприятия по внедрению института финансового расследования, предусмотренного Указом Главы государства «Об утверждении Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года» от 15 октября 2021 года
(далее – Концепция до 2030 года).

Так, пункт 4.11 Концепции до 2030 года определяет основные задачи развития уголовно-процессуального законодательства, которые предстоит разрешить. Одной из таких задач является установление возможности конфискации судом денег, ценностей и имущества, имеющих преступное происхождение, в отдельном производстве – на основании вступившего в законную силу приговора по уголовному делу, проводившемуся в отношении преступления, являющегося основанием для конфискации, когда такие преступные средства находятся за рубежом (институт финансового расследования) (по аналогии с главой 16 УПК Эстонии).

В целях реализации Концепции до 2030 года принят Планом действий по реализации Концепции до 2030 года, утверждённым постановлением Правительства РК от 29 апреля 2022 года (далее – План действий).  Пунктом 56 Плана действий предусмотрено разработка проекта закона, который предложит внедрение института финансового расследования.

Кроме того, Республике Казахстан предстоит пройти второй раунд Взаимной оценки Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ) на предмет соответствия национального законодательства Рекомендациям ФАТФ.

Необходимо отметить, что выполнение Стандартов ФАТФ является обязательным для любой страны-члена Организации Объединенных Наций (ООН) в соответствии с Резолюцией Совета Безопасности ООН (СБ ООН)                   от 29 июля 2005 года № 1617.

Так, в качестве одной из задач оперативной составляющей как противодействие отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма определено повышение стандартов в работе правоохранительных органов (рекомендации 30 и 31 ФАТФ) в целях расширения и усиления функций, сферы ответственности, полномочий и инструментария правоохранительных органов для эффективного проведения финансовых расследований по делам об отмывании денег, финансировании терроризма и розыска преступных активов.

Принимая во внимание, что по итогам предварительной оценки антиотмывочной системы Казахстана экспертами ЕАГ будут направлены отдельные рекомендации по улучшению казахстанского законодательства
(объем рекомендаций зависит от степени соответствия национального законодательства Рекомендациям ФАТФ), предлагается принять меры, направленные на совершенствование законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее – ПОД/ФТ).

Касательно внедрения финансового расследования

Как известно, под институтом финансового расследования понимается совокупность уголовно-процессуальных норм, регулирующих правоотношения в рамках традиционного и параллельного досудебного расследования, а также на стадии исполнения приговора, призванные обеспечить процессуально-правовую основу внутреннего и международного розыска, замораживания, ареста, изъятия и конфискации полученных преступным путем денежных средств и имущества, а также преступных доходов.

О необходимости системной правовой регламентации финансового расследования свидетельствуют данные международных экспертов
(Global Financial Integrity, USA) касательно оттока капитала из Казахстана, связанного с преступностью, в том числе с коррупцией, уклонением от уплаты налогов и другой незаконной деятельностью.

Вместе с тем данные об объеме капитала, незаконно выведенного из Казахстана, достаточно противоречивы.

Так, в исследовании организации Global Financial Integrity (далее - GFI) говорится о $167,4 млрд., выведенных только за период 2004-2013 годов. В своих расчетах эксперты GFI выявляют фальсификации торговых документов, из-за которых становится возможным вывод и отмывание денег, уклонение от уплаты налогов и пошлин, сокрытие прибылей на счетах в офшорах и т.д.

Другое исследование GFI показывает ежегодный разрыв в стоимости товарных потоков, циркулирующих между Казахстаном и его торговыми партнерами в $8,5 млрд., или более $85 млрд за период 2009-2018 годов.

Организация Tax Justice Network, в свою очередь, фиксирует ежегодный отток капитала из Казахстана на уровне $212 млн. А в 2021 году она оценивала объем размещенных казахстанцами богатств в офшорах в $45,7 млрд.

Вместе с тем данные Национального банка показывают, что с 2010 по 2021 годы валовый отток прямых инвестиций из Казахстана (преимущественно на Кипр, Нидерланды, Каймановы и Сейшельские острова) составлял порядка $4,5 млрд. в год, или $53,4 млрд. за весь период.

Вышеуказанные данные являются смежными, поэтому простого суммирования для определения общего показателя будет недостаточно. Более того, охват каждого из исследований остается ограниченным из-за недоступности многих данных.

Наряду с изложенным, внедрение института финансового расследования в казахстанское законодательство представляется важным в контексте результативности исполнения приговоров суда, направленных на взыскание денежных средств в пользу государства.

Так, данные из отчета о работе по исполнению судебных актов
(далее – Отчет) свидетельствуют о важности своевременного выявления преступных средств. К примеру, только за 2022 год сумма, подлежащая взысканию по уголовным делам в пользу государства, составила свыше
282 млрд. тенге, при этом взыскано по состоянию на сегодняшний день только
3.7 млрд. тенге или 1.4% от общей суммы. Остаток суммы, подлежащей взысканию по уголовным годам в пользу государства, за прошлые года составил 66 млрд. тенге.

Кроме того, анализ уголовно-процессуального законодательства РК также показывает, что конфискация преступных средств и/или возмещение ущерба, причиненного совершением уголовного правонарушения, не является задачей Уголовно-процессуального кодекса РК и Закона Республики Казахстан «Об оперативно-розыскной деятельности».

В этой связи органы досудебного расследования сосредотачивают свои усилия на раскрытии уголовных правонарушений, изобличении виновных лиц, в то время как розыску и конфискации преступных средств не уделяется надлежащее внимание, в том числе в виду ограниченных сроков предварительного следствия и дознания.

Финансовой составляющей уголовного правонарушения, что, в принципе, и является стимулом для его совершения, придаётся второстепенное значение, что подтверждается невысокой статистикой по выявлению преступных доходов в данных странах.

Представляется, что казахстанская модель финансового расследования структурно должна состоять из следующих последовательных этапов:

1) финансовое расследование, осуществляемое параллельно или в рамках предварительного следствия по основному уголовному правонарушению;

2) досудебное производство о конфискации имущества, добытого преступным путем, без приговора суда (данный институт уже имплементирован в казахстанское законодательство, Глава 71 УПК РК);

3) финансовое расследование, осуществляемое на основании судебного акта.

В настоящее время государственными органами проводится параллельное финансовое расследование в рамках расследования основного уголовного правонарушения.

В целях полноценной реализации института финансового расследования видится необходимым законодательно регламентировать финансовое расследование, осуществляемое на основании судебного акта.

Полагаем, что параллельное финансовое расследование, не достигшее своих целей в рамках досудебного расследования по различным причинам (отсутствие кадровых ресурсов, халатность сотрудников, ограниченность сроков для проведения следствия и т.д.), впоследствии должно быть инициировано судом.

Представляется, что модель финансового расследования, осуществляемого на основании судебного решения, должна состоять из следующих компонентов (опыт Нидерландов, Эстонии):

- необходимость проведения финансового расследования вытекает из вступившего в силу судебного приговора (постановления);

- установление сроков проведения финансового расследования (с момента вступления судебного решения в законную силу и до истечения срока давности исполнения обвинительного акта);

- принятие решения о судьбе имущества, найденного по итогам проведения финансового расследования;

- основания для прекращения проведения финансового расследования (добровольное возмещение ущерба в полном объеме, заключение процессуального соглашения о выдаче имущества, добытого преступным путём, смерть осужденного, истечения сроков проведения финансового расследования и т.д.);

- особенный порядок признания сделок, направленных на сокрытие имущества, добытого преступным путём, недействительными;

- промежуточное информирование суда, постановившего приговор, о ходе и результатах проведения финансового расследования, наличие процессуальных мер у суда за намеренное затягивание проведения финансового расследования или его неинформирование.

В целях выполнения задачи, связанной с розыском и конфискацией преступных средств, считаем, что УПК РК должен содержать различные положения (к примеру, возможность получения минимального наказания за совершение уголовного правонарушения, посредством которого получены преступные доходы; освобождение от ответственности за отмывания преступных средств и т.д.), которые бы стимулировали лиц, совершивших уголовные правонарушения, добровольно передавать государству финансовые средства, полученные преступным путем.

Также важно отметить, что необходимо проработать и согласовать подходы по вопросам пределов и способов проведения финансового расследования, запрета применения отдельных видов мер пресечения, роли прокурора в условиях судебного контроля и т.д.

Кроме того, важно учитывать кадровые ресурсы органов досудебного расследования и определить составы уголовных правонарушений, а также минимальные пороги причиненного ущерба для обязательного проведения финансового расследования.

Принимая во внимание наибольшую потенциальную опасность для экономической деятельности в Казахстане, а также сравнительно невысокое количество фактов совершения следующих уголовных деяний, на первоначальном этапе предлагается, чтобы финансовое расследование в обязательном порядке проводилось по следующим видам уголовных правонарушений:

- коррупционные преступления (2019 г. -1089; 2020 г. – 1195; 2021 г. - 997);

- террористические преступления и экстремистские преступления (2019 г. -223; 2020 г. – 198; 2021 г. - 195);

- уголовные правонарушения в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов (2019 г. -6679; 2020 г. – 7669; 2021 г. - 6853);

- уголовные правонарушения в сфере экономической деятельности (2019 г. -1053; 2020 г. – 1297; 2021 г. - 1235);

- отдельные уголовные правонарушения против общественной безопасности и общественного порядка (создание и руководство организованной группой, преступной организацией, а равно участие в них (ст. 262 УК РК); создание и руководство преступным сообществом, а равно участие в нем (ст. 263 УК РК); создание и руководство транснациональной организованной группой, транснациональной преступной организацией, а равно участие в них (ст. 264 УК РК); создание и руководство транснациональным преступным сообществом, а равно участие в нем (ст. 265 УК РК); финансирование деятельности преступной группы, а равно хранение, распределение имущества, разработка каналов финансирования (ст. 266 УК РК) (2019 г. -87; 2020 г. – 113; 2021 г. - 119).

Справочно: в скобках указывается количество соответствующих уголовных правонарушений, зарегистрированных в ЕРДР, за отчетный период согласно информации, предоставленной КПСиСУ.

Таким образом, общее количество уголовных правонарушений, по которым возможно было провести финансовое расследование за указанные отчетные периоды, выглядит следующим образом: 2019 г. - 9125, 2020 г. – 10472, 2021 г. – 9339.

От общего количества зарегистрированных в ЕРДР уголовных правонарушений указанная группа уголовных деяний составляет лишь 3,74%, 6,41% и 6,25% за 2019 г., 2020 г. и 2021 г. соответственно.

При этом важно понимать, что общее количество уголовных правонарушений за 2020 и 2021 года значительно меньше сравнительно с 2019 г. (более чем на 80 тыс. уголовных правонарушений), что может быть связано с пандемией коронавируса и введенными ограничениями, связанными с изоляцией.

Международный опыт также свидетельствует о важности проведения финансового расследования, осуществляемого на основании судебного акта.

В частности, 30-ая Рекомендация ФАТФ, соблюдение которой является обязательной для Казахстана в силу резолюции СБ ООН, предусматривает, что во всех случаях, связанных с серьёзными, приносящих доход преступлениями, при рассмотрении дел по отмыванию денег, предикатным преступлениям и финансированию терроризма уполномоченные правоохранительные органы должны проводить по своей инициативе параллельное финансовое расследование».

Анализ международного опыта стран, входящих в состав ЕАГ, показывает, что в указанных правопорядках отсутствуют законодательные акты, регулирующие институт параллельного финансового расследования. Обязанность проведения таких расследований содержится в межведомственных актах органов уголовного преследования или в актах органов надзора.

В свою очередь, полагаем, что указанный подход не является эффективным, поскольку отсутствуют законодательная обязанность для органов досудебного расследования проводить параллельного финансовое расследование и надлежащая система контроля.

Привлекательным представляется опыт регулирования института финансовых расследований уголовно-процессуальными кодексами Нидерландов и Эстонии.

Опыт Нидерландов

Порядок осуществления финансового расследования регулируется главой 9 Уголовно-процессуального кодекса Нидерландов «Уголовное финансовое расследование», которая состоит из 7 статей.

Статьей 126 устанавливается, что при подозрении в совершении тяжкого уголовного правонарушения, за которое может быть наложен штраф пятой категории и в результате чего могла быть получена значительная финансовая прибыль, преступное финансовое

расследование может быть возбуждено на основании мотивированного разрешения следственного судьи по заявлению прокурора, которому поручено раскрыть уголовное правонарушения.

Данная статья также обязывает ответственного прокурора по собственному усмотрению или по требованию суда информировать суд о ходе проведения финансового расследования.

Статья 126а определяет полномочия следователя, связанные с проведением финансового расследования (возможность запрашивать информацию от различных субъектов относительно имеющихся активов подсудимого или осужденного и т.д.).

Статьи 126b и 126c устанавливают полномочия прокурора, который, помимо общей компетенции, обладает правом санкционировать обыск помещений, изымать документы, а также арестовывать различные объекты.

К компетенции прокурора также относится принятие решения о прекращении финансового расследования, если последний посчитает что нет оснований для его продолжения, или о направлении уголовного дела в суд
(статья 126 f).  Постановлене о прекращении в обязательном порядке направляется следственному судье.

Опыт Эстонии

Порядок осуществления финансового расследования регламентируется главой 16-1 Уголовно-процессуального кодекса Эстонии «Производство по конфискации средства совершения преступления, непосредственного объекта преступления и имущества, полученного преступным путем», которая состоит из 10 статей.

Стоит отметить, что данная глава была включена в декабре 2016 года.

Примечательно, что данная глава позволяет проводить финансовое расследование как в ходе расследования по основному уголовному правонарушению, так и в двухлетний период после вступления в силу обвинительного приговора по основному уголовному делу (статья 403-1).

В случае особой сложности или объема обстоятельств, связанных с конфискацией, прокуратура вправе начать подготовку ходатайства о конфискации в отдельном производстве.

Статьей 403-2 определяются обстоятельства, которые подлежат доказыванию в конфискационном производстве.

Обязанность по установлению обстоятельств в рамках конфискационного производства возлагается на следственный орган, который обязан направить заключение прокурору по итогам проведения следственных действий (статья 403-4).

В свою очередь, прокурор может вернуть заключение на доработку в следственный орган, прекратить конфискационное производство в виду невозможности конфискации или отсутствии оснований, а также направить ходатайство о конфискации в суд.

В рамках конфискационного производства допускается применение согласительного производства (пункт 3 статьи 403-6).

При этом если конфискационное производство осуществляется параллельно с производством по основному уголовному делу, то суд своим постановлением решает вопрос о конфискации по ходатайству прокуратуры после вступления в законную силу приговора по преступлению, являющемуся основанием для конфискации.

Касательно совершенствования законодательства о ПОД/ФТ

Несмотря на принимаемые меры по повышению эффективности законодательства Республики Казахстан о ПОД/ФТ, существуют следующие проблемы, законодательное урегулирование которых представляется необходимым.

1. Отсутствие категорирование лиц, осуществляющих операции с деньгами и (или) иным имуществом, подлежащих финансовому мониторингу, а также полномочия Агентство Республики Казахстан по финансовому мониторингу направлять субъектам финансового мониторинга соответствующие списки.

Направление Агентством Республики Казахстан по финансовому мониторингу списков клиентов с высоким риском субъектам финансового мониторинга является сомнительным с точки зрения правомерности, поскольку в отдельных случаях субъекты финансового мониторинга, в частности, банки второго уровня, ссылаются на соответствующие списки при прекращении деловых отношений с клиентами.

Вместе с тем такие списки не обязывают субъектов финансового мониторинга прекращать деловые отношения, но может служить одним их факторов при принятии соответствующего решения.

В целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также во избежание  признания судами решений о направлении списков незаконными предлагается наделить соответствующим полномочием Агентство Республики Казахстан по финансовому мониторингу

2. Отсутствие надобности признания Фонда социального медицинского страхования в качестве субъекта финансового мониторинга, а также необходимость признания субъектами финансового мониторинга НАО «Правительство для граждан», брокеров и дилеров, являющихся членами товарной биржи.

Предлагается исключить Фонд социального медицинского страхования из числа субъектов финансового мониторинга, поскольку активы фонда размещены в открытых счетах в Национальном Банке, учредителем является Правительство РК.

В свою очередь в целях повышения эффективности антиотмывочной системы предлагается признать НАО «Правительство для граждан», брокеров и дилеров, являющихся членами товарной биржи, субъектами финансового мониторинга, поскольку указанные субъекты осуществляют различного рода сделки с имуществом (сделки с недвижимым имуществом могут осуществляться без нотариуса в НАО, которое не является СФМ).

3. Отсутствие эффективного способа коммуникации между Агентством Республики Казахстан по финансовому мониторингу и субъектами финансового мониторинга.

В соответствии с подпунктами 1) и 3) статьи 15 Закона Республики Казахстана «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», задачами Агентства Республики Казахстан по финансовому мониторингу являются реализация единой государственной политики в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также создание единой информационной системы и ведение республиканской базы данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее - Система).

Принимая во внимание, что значительное количество субъектов финансового мониторинга (к примеру, нотариусы, адвокаты и т.д.) не обязаны регистрироваться в Системе, нет эффективного способа уведомления о различных методиках, рекомендациях, разрабатываемых Агентством.

4. Проведение анализа регуляторного воздействия по проектам нормативных правовых актов в сфере отмывания доходов.

Согласно подпункту 2) пункта 2 статьи 82 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан (далее – ПК), требование о проведении анализа регуляторного воздействия до и после введения регуляторного инструмента или ужесточения регулирования в отношении субъектов предпринимательства не распространяется на регулирование вопросов по противодействию экстремизму и терроризму.

Учитывая, что согласно подпункту 2) статьи 15 Закона, Агентство Республики Казахстан по финансовому мониторингу реализует политику в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, предлагается предусмотреть в ПК исключение для проведения процедуры анализа регуляторного воздействия при разработке нормативных правовых актов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, поскольку акты, являющие составляющими законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, затрагивают обе сферы.

5. Отсутствие доступа подразделений финансовой разведки к сведениям перевозчиков через автоматизированные системы и базы данных в режиме реального времени.

В настоящее время в виду наличия угрозы, связанной с неконтролируемой покупкой билетов на железнодорожный и воздушный виды транспорта в интересах терроризма, задача по выявлению лиц, вовлеченных в террористическую деятельность, имеет высший приоритет.

Согласно Рекомендации 29 ФАТФ, подразделения финансовой разведки должно иметь возможность получать дополнительную информацию от сообщающих субъектов и иметь доступ на своевременной основе к финансовой, административной и правоохранительной информации, которая ему необходима для должного осуществления своих функций.

Важно отметить, что национальное законодательство в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма не обязывает компании, оказывающие транспортные услуги, предоставлять сведения об оформленных и (или) забронированных билетах на железнодорожный и воздушный виды транспорта в ПФР.

В целях дальнейшего совершенствования законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма предлагается принять ряд мер, в том числе связанных с:

- введением категорирования лиц, осуществляющих операции с деньгами и (или) иным имуществом, подлежащих финансовому мониторингу, путем отнесения их деятельности к категориям низкой или высокой степени риска, а также уполномочить Агентство Республики Казахстан по финансовому мониторингу направлять субъектам финансового мониторинга соответствующие списки;

- исключением из числа субъектов финансового мониторинга Фонда социального медицинского страхования;

- признанием субъектами финансового мониторинга НАО «Правительство для граждан», брокеров и дилеров, являющихся членами товарной биржи;

- включением в компетенцию соответствующих государственных органов по осуществлению контроля в отношении субъектов финансового мониторинга на предмет соблюдения требований законодательства;

- возложением обязанности по регистрации в Системе независимо от наличия или отсутствия сведений об операциях, подлежащих финансовому мониторингу, на субъектов финансового мониторинга;

- исключением требования по проведению анализа регуляторного воздействия по проектам нормативных правовых актов в сфере отмывания доходов;

- обеспечением возможности передачи Агентству Республики Казахстан по финансовому мониторингу сведений об оформленных и (или) забронированных билетах перевозчиками через автоматизированные системы и базы данных в режиме реального времени.

Проект Закона разработан в целях реализации пункта 56 Плана действий по реализации Концепции до 2030 года, а также в целях совершенствования законодательства о ПОД/ФТ.