1

Низкая надёжность и качество теплоснабжения от централизованных систем общего пользования, и от многих централизованных автономных систем

Физически и морально устаревшее оборудование (амортизация - 59%)

Нехватка квалифицированного персонала

Недостаточное использование современных практик и инструментов эксплуатации, и управления (в частности, современных систем управления технологическим процессом)

Недостаточное количество необходимых стандартов и законодательных мер по обеспечению выполнения этих стандартов

Темпы строительства и ремонта тепловых сетей и тепловых мощностей отстают от темпов гражданского строительства. Существующие тепловые сети и мощности, построенные 30-50 лет назад, испытывают повышенную нагрузку, на которую они не были рассчитаны. 

Коренная причина: недостаточное инвестирование в сектор и непривлекательность сектора для бизнеса, и для потенциальных работников

Согласно статистическому бюллетеню «О работе тепловых электростанций и котельных Республики Казахстан» в 2020 г. зарегистрировано 52 случая аварий на источниках тепловой энергии и в тепловых сетях. Абсолютное большинство аварий (48 случаев) приходится на тепловые сети.

Износ основного оборудования ТЭЦ в среднем по стране составляет 55,42%. Самый высокий уровень износа – в Жамбылской области – 89,3%, самые низкие показатели износа – в г.Нур-Султане – 34,6% и Атырауской области – 37,2%.

Износ теплосетей в среднем по стране составляет 59% Так, износ теплосетей в г.Нур-Султане – 56%, г.Алматы – более 50%, г.Кызылорде – 39%, Костанайской области – 50% (при этом в г.Костанае – 64%, г.Рудном – 58%), г.Семее – 62%, г.Шымкенте – 69%, г.Петропавловске – 69,8%, г.Караганде – 70%, г.Павлодаре – 80%.

Практически на всех предприятиях сектора, посещенных в рамках комплексного технико-экономической оценки (КТЭО), наблюдается нехватка квалифицированного персонала и рост среднего возраста сотрудников.

На предприятиях сектора, посещённых в ходе проведения КТЭО, отсутствуют полноценные современные системы управления технологическим процессом.

Технические стандарты, действующие в секторе теплоэнергетики, требуют актуализации с учётом международной практики, и законодательных мер для обеспечения их выполнения.

Сектор теплоэнергетики не привлекателен ни для инвесторов, ни для молодых людей, выбирающих профессию.

2

Низкая эффективность централизованных систем теплоснабжения общего пользования, централизованных и децентрализованных автономных систем теплоснабжения (низкий тепловой коэффициент полезного действия источников тепловой энергии, большие потери тепла и воды, низкий коэффициент использования некоторых мощностей).

Физически и морально устаревшее оборудование (амортизация 59% в централизованных системах, устаревшие модели отопительных печей и пр.))

Несоответствующий набор мощностей источников для покрытия базовой и пиковой нагрузок в некоторых системах

Отсутствие полного учёта, начиная с подачи топлива, через производство, транспортировку тепловой энергии вплоть до её доставки потребителю

Недостаточное использование современных практик и инструментов эксплуатации, и управления (в частности, современных систем управления технологическим процессом)

Устаревшая философия построения тепловых сетей (например, с тепловыми пунктами, расположенными вне отапливаемых зданий)

Недостаточное количество необходимых стандартов и законодательных мер по обеспечению выполнения этих стандартов

Высокие тепловые потери не только на стадиях производства и передачи тепловой энергии, но и при ее потреблении. Потребители-собственники квартир и ОСИ (объединения собственников имущества) в многоквартирных домах не отвечают за уровень потерь тепловой энергии, не обязаны предпринимать меры по тепломодернизации зданий и снижение тепловых потерь.

При этом значительная часть жилого фонда страны построена в период Советского союза и требует капитальных вложений для тепломодернизации.

Коренная причина: недостаточное инвестирование в сектор и непривлекательность сектора для бизнеса, и для потенциальных работников

Среднее значение коэффициента полезного действия (КПД) котлов в сегментах централизованных систем теплоснабжения в РК составляет 75%, что на 15% ниже, чем КПД, например, в Финляндии. Среднее значение КПД систем централизованного теплоснабжения в РК составляет 58%, что на 23% ниже, чем в Финляндии.

Печи, применяемые для индивидуального отопления, имеют широкий диапазон КПД: от 25-30% у самодельных печей до 80% у имеющихся в продаже современных печей промышленного производства.

По результатам КТЭО 14-ти городов РК установленная тепловая мощность (100%) источников централизованных систем теплоснабжения общего пользования складывается из тепловых мощностей:

- ТЭЦ на угле – 39%

- ТЭЦ на газе – 19%

- котельных на угле – 10%

- котельных на газе – 31%

- котельных на жидком топливе – 1%.

Среднее арифметическое значение потерь тепловой энергии в тепловых сетях РК в среднем составляет 28%, что на 19% больше, чем в Финляндии.

Ввиду преобладающего использования качественного метода регулирования количества тепловой энергии, поставляемой потребителям, максимальная температура теплоносителя в большинстве централизованных систем превышает 100ºС, что на 30ºС выше, чем в современных системах с количественным регулированием.

В РК не все источники тепловой энергии оснащены счётчиками тепловой энергии. Процент оснащения счётчиками потребителей -юридических лиц находится на достаточно высоком уровне (во многих городах достигает 100%), оснащение счётчиками многоквартирных домов различно в разных городах (35-80%).

На большинстве предприятий сектора, посещённых в ходе КТЭО, отсутствуют современные системы управления технологическим процессом

Новые здания, как правило, имеют автоматизированный тепловой пункт (АТП) внутри здания. Во многих системах центральные тепловые пункты (ЦТП) расположены отдельно и предназначены для группы зданий.

Технические стандарты, действующие в секторе теплоэнергетики, требуют актуализации с учётом международной практики, и законодательных мер для обеспечения их выполнения.

На жилой сектор приходится потребление порядка 40 % теплоэнергии. 

По состоянию на 1 января 2020 года, согласно официальной статистике, по республике:

жилой фонд составляет 364,3 млн. м2;

всего жилых домов 2,363 млн. единиц, из них 314 172 единиц – многоквартирные жилые дома (МЖД), 2 049 446 единиц – индивидуальные жилые дома (ИЖД);

всего в составе МЖД - 3 250 138 квартир;

до 1970 года построены 121 234 (38,6 % от всего количества) МЖД;

с 1971 по 1980 г.г. построены 68 812 (22 %) МЖД;

с 1981 по 1990 г.г. построены 68 345 (21,7 %) МЖД;

с 1991 по 2000 г.г. построены 20 902 (6,7 %) МЖД;

оставшееся количество МЖД (11 %) построены 20 и менее лет назад.

18,1 тыс. МЖД требуют капитального ремонта.

По экспертным данным, в Казахстане расход тепловой энергии в зданиях составляет около 240 кВт*ч на 1 кв. метр в год (для сравнения этот показатель в Швеции – 82 кВт*ч/кв. м, в Германии – 120, во Франции – 126, в Англии – 130). В 2010-2013 гг. в Казахстане был проведен массовый энергоаудит жилых зданий, который показал большое потребление тепловой энергии в многоквартирных жилых домах: например, в среднем в г.Алматы – 136 кВт*ч/кв.м в год, в г.Атырау – 181 кВт*ч/кв.м в год, в г.Кокшетау – 257 Квт*ч/кв.м в год (по данным АО «Казахстанский центр модернизации и развития ЖКХ»).

3

Низкий коэффициент возврата инвестиций в секторе теплоэнергетики

Излишнее и несоответствующее ценовое регулирование

Нормативные правовые акты, регулирующие сферы естественных монополий в теплоэнергетике, планирование и реализацию инвестиционных проектов, не предоставляют инвесторам надлежащего уровня гарантий возврата инвестиций, доходности и не позволяют справедливо распределить риски по проекту между государством и частными партнерами:

- тарифы в теплоэнергетике устанавливаются на период до 5 лет, что может быть менее, чем период реализации инвестиционного проекта;

- отсутствует законодательное основание для покрытия расходов и получения доходов инвесторами и частными партнерами при недостаточности тарифа; компенсационные выплаты из бюджета должны быть четко рассчитаны на весь период реализации проекта и указаны в договоре.

Несмотря на низкую инвестиционную привлекательность экономики Казахстана в целом, и отрасли теплоэнергетики в частности, законодательство не предоставляет инвесторам в данной отрасли значительных мер государственной поддержки.

Коренная причина: Система экономического регулирования тепловой энергии в Казахстане полностью основана на общем законодательстве о естественных монополиях. В нем отсутствует первичный закон, который устанавливал бы принципы и критерии установления цен на тепло с учетом специфики сектора теплоснабжения.

Во всех 14-ти городах, посещённых в ходе проведения КТЭО, установленные тарифы не покрывают издержек. В ряде случаев (например, Семей) тариф не покрывает даже затрат на топливо.

Намеренно заниженные тарифы на тепловую энергию в РК обуславливают хорошую доступность к энергии для населения. Среднегодовой расход казахстанского домохозяйства (семьи) на отопление составляет лишь 1,5% от среднего годового дохода этого домохозяйства (семьи), в то время как условный порог доступности к тепловой энергии, применяемый в международной практике, составляет 5%.

Практически все предприятия сектора теплоэнергетики РК, не имеющие дохода от другой деятельности (например, производство электроэнергии на ТЭЦ), имеют большие долги перед кредиторами (пример: ТОО «Алматинские тепловые сети» на 31.12.2019 г. имели совокупный долг 28,7 миллиарда тенге, выплата основного долга должна начаться в декабре 2021 г.)

Имеющиеся в свободном доступе проекты инвестиционных программ, подготовленных предприятиями сектора, и результаты рассмотрения этих программ регулирующим органом, т.е. утверждённые инвестиционные программы, показывают, что в целях снижения ожидаемых затрат и, соответственно, тарифа из подготовленных проектов программ были изъяты важные с точки зрения технических специалистов мероприятия.

Большинство примеров частного предпринимательства в секторе теплоэнергетики –это частные ТЭЦ (Атырау, Шымкент, Петропавловск, Караганда, Актобе и др.). Значительно меньше примеров частного предпринимательства имеется в сфере передачи и распределения тепловой энергии (Атырау, Петропавловск), причём в обоих случаях производством тепловой энергии в этих городах занимаются аффилированные с предприятиями тепловых сетей частные ТЭЦ. Другими словами, «в чистом виде» сектор теплоэнергетики в РК не представляет интереса для частных предпринимателей, в то время как в развитых странах процент частных предприятий, работающих в секторе теплоэнергетики, как правило, превышает 50%.

В Глобальном индексе инвестиционных возможностей 2020 года, разработанном Whiteshield Partners, Казахстан по уровню инвестиционной привлекательности занял 89-е место.

Индекс оценивает 111 стран на основе 29 показателей, связанных с внутренней экономикой страны и с рисками, связанными с длительным локдауном.

Главными факторами, оказавшими влияние на оценку Казахстана в данном индексе, являются: высокий уровень безработицы, низкие показатели ВВП и капитализации рынка, а также макроэкономическая нестабильность, слабое развитие секторов IT, логистики и здравоохранения.

При таком достаточно низком уровне инвестиционной привлекательности страны в целом, отрасль теплоэнергетики еще менее привлекательна для инвесторов по сравнению с другими отраслями.

4

Негативное воздействие на окружающую среду из-за сжигания ископаемого топлива

Основным видом топлива является уголь, он же является основным источником выбросов и других проблем. При этом уголь является и останется в среднесрочной перспективе самым дешевым топливом в Казахстане.

Недостаточные меры в области энергоэффективности, осуществляемые теплоснабжающими организациями (устойчиво низкий коэффициент использования установленных мощностей, устойчиво высокие потери и пр.)

Недостаточные меры в области энергоэффективности на стороне потребителя тепловой энергии

Крайне незначительное использование ВИЭ и других альтернативных источников для целей теплоснабжения

Отсутствуют поддержка/стимулы для использования ВИЭ в теплоэнергетике.

Низкое качество топлива, а также отсутствие стимулов у субъектов внедрять технологии по очистке, снижающие вредные выбросы в атмосферу.

Коренная причина: отсутствие стимулов для повышения энергоэффективности и использования возобновляемых источников (отсутствие углеродного налога на ископаемое топливо, искусственно низкие цены на тепловую энергию, отсутствие применимых мер поддержки ВИЭ)

Согласно отчёту АБР приблизительно 60% всей тепловой энергии, производимой в РК в централизованных системах общего пользования, обеспечивается за счёт сжигания угля (анализ производства тепловой энергии в 14-ти городах, посещённых в ходе КТЭО, показал даже более высокое применение угля – 74%). Учитывая наличие больших запасов угля в РК проблематично сравнивать процент использования угля в РК с другими странами, не имеющими собственных запасов угля (доказанных запасов угля в стране - 34 млрд.тонн - при нынешнем темпе добычи в 100 млн.тонн в год хватит на 350 лет).

Централизованное теплоснабжение является основным источником выбросов СО2 в Казахстане; на этот сектор приходится 51% национальных выбросов СО2 в первичном энергетическом балансе.

Порядка 80% объектов теплоснабжения Казахстана работают на угле и мазуте; на станции, работающие на угле, приходится 86% выбросов парниковых газов в Казахстане.

В целом на долю объектов электроэнергетики приходится:

            43–45% общих выбросов загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников, треть из которых составляют выбросы золы. Выбросы от ТЭЦ являются превалирующими – до 70 %;

            68–73% общих эмиссий парниковых газов;

            10% ежегодного объема образования отходов;

            300 млн.тонн накопленных золошлаковых отходов (ЗШО), под складирование которых занято порядка 8,5 тыс.га; переработка ЗШО в промышленном масштабе практически отсутствует .

По сравнению с зарубежными странами энергоэффективность электростанций является достаточно низкой. В качестве примера можно указать, что коэффициент полезного действия (КПД) угольных конденсационных электростанций в Казахстане составляет в среднем 32%, в то время как в передовых зарубежных странах – 42%.

Среднее арифметическое значение потерь тепловой энергии в тепловых сетях РК в среднем составляет 28%, что на 19% больше, чем в Финляндии.

Удельное потребления тепла зданиями в РК составляет 270 кВт*ч/м2 в год, в то время как в Финляндии этот показатель равен 140 кВт*ч/м2 в год.

Процент использования возобновляемых источников для производства тепловой энергии в Казахстане очень незначителен (применяется, главным образом, в децентрализованных автономных системах теплоснабжения – солнечные коллекторы, котлы на биомассе) в то время, как в Дании, например, приблизительно 40% всей первичной энергии вырабатывается на ВИЭ, в Германии – 15%.

5

Отсутствие стратегических направлений, планомерного развития и внедрения инноваций в секторе теплоэнергетики

Нет уполномоченного государственного органа, ответственного за всю отрасль в целом. Ответственность за состояние и развитие отрасли распределена между несколькими государственными органами.

Нет стратегического плана

Нет обязательных процедур планирования

Нет мониторинга сектора

Недостаточный уровень инноваций

Коренная причина: отсутствие специфического Закона, распределяющего все полномочия, функции, обязанности и определяющего приоритеты, критерии и принципы

Действующее законодательство Казахстана не признает концепцию, необходимости или методов планирования теплоснабжения ни на национальном, ни на региональном уровнях.  Более того, нет единого уполномоченного государственного органа, отвечающего за теплоснабжение как отрасли экономики.  Вместо этого регуляторные функции распределены между тремя центральными государственными органами, а также между муниципалитетами (акиматами).  В настоящее время каждый государственный орган, задействованный в данном секторе, отвечает за межведомственную координацию только в рамках своей компетенции.  Не существует общего координирующего органа или даже скоординированной политики.  Возникающее в результате распыление ответственности между различными государственными органами приводит к отсутствию единой политики - и, соответственно, дезорганизованной деятельности - в развитии системы теплоснабжения страны.

Казахстанское законодательство не содержит никаких стимулов/мер поддержки для проектов в сфере теплоэнергетики, предусматривающих внедрение инноваций (по сокращению вредных выбросов, по повышению энергоэффективности, по снижению тепловых потерь и др.). Регулирование сфер естественных монополий также не предусматривает стимулов для внедрения инноваций.

Только на нескольких предприятиях сектора, посещённых в ходе проведения КТЭО, имеются примеры реализованных инноваций (например, оптимизация процесса сжигания топлива на Костанайской ТЭЦ, перекладка аварийных участков теплосети с использованием предызолированных трубопроводов в Нур-Султане, Алматы, Костанае, Актобе и др. городах).

6

Отсутствие упорядоченных взаимоотношений между субъектами рынка

Отсутствие правил

Отсутствие координации между различными организациями

Отсутствие надлежащих процедур разрешения споров

Коренная причина: отсутствие специфического Закона и соответствующих подзаконных актов, определяющих права и обязанности участников различных сегментов сектора теплоэнергетики

Действующее законодательство недостаточно регулирует отношения между теплопроизводящими, теплопередающими и теплоснабжающими организациями и конечными потребителями. 

Например, существует значительная путаница в разделении ответственности в отношении тепловых установок (т.е. теплообменника, водопровода горячей воды, радиаторов и т.д.) между собственниками квартир/квартирных домов и операторами районного теплоснабжения.  Положения типовых договоров в настоящее время недостаточно формализуют детальные права и обязанности заинтересованных сторон, в частности, между жилищными товариществами и индивидуальными клиентами, где базовые условия типовых договоров, как представляется, находятся в стадии активной разработки.

В казахстанской правовой системе не используется самостоятельный механизм разрешения споров в секторе теплоэнергетики.  Споры между субъектами и потребителями: согласно законодательству Республики Казахстан споры, возникающие между субъектами и потребителями при пользовании тепловой энергией решаются в общем порядке, установленном гражданским законодательством РК, а именно в соответствии с нормами Гражданского процессуального кодекса РК (далее – ГПК РК), т.е. не предусмотрено никаких особых процедур для споров в сфере теплоэнергетики.

Споры с участием инвесторов: споры с участием субъектов естественной монополии невозможно рассмотреть в арбитражах, только в судах Республики Казахстан. 

Существующая законодательная база не содержит обязательств по сопоставлению и публикации отраслевой информации теплорегуляторами, а также обязательств по предоставлению информации теплопоставщикам. 

№

Текущая ситуация

Международный опыт

Предлагаемое регулирование

1

Низкая надёжность и качество теплоснабжения от централизованных систем общего пользования, и от многих централизованных автономных систем

Технические требования и стандарты - как со стороны теплоснабжения (производства, распределения), так и со стороны теплопотребления - активно используются Сравнительными юрисдикциями для того, чтобы направить теплоэнергетический сектор к надежности, эффективности и устойчивости, сохраняя при этом безопасное и надежное обеспечение теплом. Во многих международных правовых системах строительные нормы и правила определяют минимальные стандарты и требования надежности систем, а также требования к реализации, которые обеспечивают применение в новых зданиях новейших технологий или переоборудование существующих зданий. Нормы предписывают стандарты для учета, конструктивные характеристики новых объектов теплоснабжения, а также стандарты для используемого оборудования.

На законодательном уровне создание условий для оптимального развития теплоэнергетики и обеспечение надежности системы теплоэнергетики, с необходимым запасом способности сохранения работоспособности при выходе из строя отдельных компонентов системы, долговечности и эксплуатационной надежности:

- актуализация технических стандартов, действующих в секторе теплоэнергетики,  с учётом международной практики, и законодательных мер для обеспечения их выполнения;

- стмулирование инвестиций через механизмы поощрений (гарантии, налоговое стимулирование, тарифообраование)

- мониторинг выполнения планов, схем и стандаротов (в том числе, повышение способности сохранения работоспособности при выходе из строя отдельных компонентов системы, надежности и эксплуатационного ресурса системы в целом);

- введение ответственности всех субъектов

2

Низкая эффективность централизованных систем теплоснабжения общего пользования, централизованных и децентрализованных автономных систем теплоснабжения (низкий тепловой коэффициент полезного действия источников тепловой энергии, большие потери тепла и воды, низкий коэффициент использования некоторых мощностей).

Строительные кодексы и правила в Сравнительных юрисдикциях определяют минимальные стандарты энергоэффективности, которые, как правило, выше для нового строительства, чем для существующих зданий, а также требования к их внедрению.  Например, в некоторых случаях Сравнительные юрисдикции предписывают использование районного теплоснабжения или тепла, производимого из минимального процента возобновляемого тепла или тепла, производимого ТЭЦ.  Эти стандарты призваны стимулировать строительство более энергоэффективных зданий, переоборудование существующих зданий, а также более широкое использование возобновляемых источников энергии в зданиях в целом.

Международный консенсус выступает за установление законодательного требования к учету, при этом все сравнительные юрисдикции в той или иной форме требуют учета тепловой энергии.  Например, некоторые из Сравнительных юрисдикций требуют, чтобы теплоснабжающие предприятия снабжали теплосчетчиками в рамках системы теплораспределения и контролировали эти счетчики как основу для начисления платы за теплоснабжение. 

Aктуализация технических стандартов, действующих в секторе теплоэнергетики, с учётом международной практики, и законодательных мер для обеспечения их выполнения.

Определение технологических критериев для достижения максимального уровня энергоэффективности и энергосбережения в теплоэнергетике, и одновременного снижения уровня выбросов, приходящегося на отрасль в целом, в соответствии с принятыми планами и международными обязательствами Казахстана.

Введение стимулов повышения энергоэффективности (включая, в том числе, требования или механизмы для повышения эффективности систем теплоснабжения или стимулирования развития инновационных технологий использования возобновляемых источников тепловой энергии. 

Сттмулирование инвестиций через механизмы поощрений (гарантии, налоговое стимулирование, тарифообраование)

Установление законодательного требования и стимулов к учету потребления тепла.

3

Низкий коэффициент возврата инвестиций в секторе теплоэнергетики

Международный опыт в области ценообразования на тепловую энергию и регулирования цен очень разнообразен. Однако некоторые четкие аспекты включают лаконичную и конкретную методологию установления тарифов на тепловую энергию независимость регулятора тарифов, принцип ценообразования, основанный на полной экономической окупаемости затрат четкую структуру стимулов для эффективной деятельности и инвестиций недопущение перекрестного субсидирования.

В целом можно выделить 3 различных подхода в сравнительных зарубежных юрисдикциях.

Первое - центральное регулирование.

В Литве Национальный совет по регулированию энергетики («НКРЭ») отвечает за установление цен на тепло от производителей тепла, которые производят более 10 ГВт-ч в год. Муниципалитеты выполняют эту роль для мелких производителей тепла. В соответствии с Законом о теплоэнергетическом секторе, каждая компания, занимающаяся производством РТ, должна представить оценку базовой цены на тепло и ее методологию как НКРЕ, так и ее муниципальному органу. Муниципальный орган рассматривает представление и затем передает свои комментарии в НКРЕ, которая затем устанавливает цену на тепло и публикует свое заключение на своем вебсайте.

Эти цены основаны на «базовой цене» на тепло, которая состоит из двух частей: фиксированной и переменной. В широком смысле, фиксированные расходы включают заработную плату, амортизацию, прибыль, ремонт, материальные и другие затраты. Переменные затраты включают в себя затраты на топливо для производства тепловой энергии, тепловую энергию, приобретаемую у независимых производителей тепловой энергии, электрическую энергию и когенерацию. 

Как постоянная, так и переменная часть пересчитываются один раз в год, а цена на тепловую энергию, взимаемая с конечных потребителей, корректируется ежемесячно на основании цен на топливо, используемое для производства тепловой энергии.

Исторически литовские регуляторы установили лимит в 5% максимальной прибыли для операторов теплоснабжения.

В отношении тепловой энергии, вырабатываемой природным газом, НКРЕ несет ответственность за установление предельных цен путем рассмотрения цен, основанных на затратах, включая разумную окупаемость инвестиций для производителей тепловой энергии. НКРЕ устанавливает регулируемые предельные уровни цен на пятилетний период.

Второй подход - отсутствие ценового регулирования.

В Германии и Швеции соответствующее законодательство не устанавливает цены и не представляет централизованной методологии. Поэтому производители тепла, в том числе операторы, напрямую конкурируют с другими технологиями отопления, и рыночные силы диктуют результат. Производители тепла вольны устанавливать любую цену в своих контрактах на теплоснабжение, а потребители могут свободно переходить на альтернативные источники тепла.

На практике цены на отопление, как правило, основаны на затратах. Кроме того, такие цены также включают (i) разумную маржу прибыли для производителя тепловой энергии и (ii) скидки на достаточные реинвестиции в систему отопления и проведение регулярного технического обслуживания для поддержания надежности системы и стабильности цен.

Третий подход - централизованный методологический подход, который является гибридом между первыми двумя подходами.

В Дании цена на отопление не является одинаковой для всех общественных отопительных систем, но принцип «некоммерческий» предусмотрен законом в Датском законе о теплоснабжении и определяет все местные определения цен на отопление. Принцип «некоммерческий» заключается в том, что поставщики тепла не могут взимать за отопление больше, чем затраты на производство и транспортировку отопления потребителям.

С юридической точки зрения, это означает, что потребительские цены на отопление должны покрывать только «необходимые» расходы, связанные с отоплением, которые, в широком смысле, включают в себя расходы на топливо, расходы на производственные мощности по отоплению, расходы на сеть теплоснабжения, расходы на подключение к зданию, а также расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание. «Необходимые» расходы могут также включать амортизацию активов и затраты на финансирование, чтобы отопительные компании могли быть финансово устойчивыми как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

Согласно анализу датского правительства, для типичных датских компаний, 95% их затрат относятся к производству и распределению тепла, при этом затраты на топливо, включая налоги и НДС, являются самыми большими единичными затратами. В результате цены на отопление обычно ниже в более крупных сетях общественного теплоснабжения, так как эти сети выигрывают от экономии на масштабе и более высокой плотности отопления.

Совершенствование на законодательном уровне тарифной системы предприятий, способной обеспечивать инвестиционную привлекательность отрасли, полное покрытие затрат субъектов (особенно с учётом зависимости затрат от цен на топливо и на его перевозку, а также от курса валют), и с учётом необходимой доходности инвестиций

Установление критериев для оценки качества работы субъектов сферы теплоэнергетики, с учетом современного мирового опыта

Установление более гибкой системы регулирования естественных монополий в теплоэнергетике, чтобы предоставить субъектам стимулы для развития и закрепить критерии (показателя) развития.

4

Негативное воздействие на окружающую среду из-за сжигания ископаемого топлива

Как показывает положительный международный опыт, продвижение и поддержка как тепла из возобновляемых источников, так и энергосберегающего тепла являются важными факторами для создания хорошо функционирующего сектора теплоснабжения, а также устойчивого и диверсифицированного сектора. Системы поддержки должны четко определить государственные цели как в отношении возобновляемых источников энергии, так и в отношении мер по повышению энергоэффективности (например, ТЭЦ) в сфере теплоснабжения, и уточнить полномочия правительства по реализации широкого круга потенциальных механизмов поддержки, включая, в частности, мандаты на использование возобновляемых источников энергии/ТЭЦ, налоговые льготы, кредиты на цели «зеленого» строительства.

Например, в Германии доля ВИЭ в теплоснабжении в настоящее время составляет 14% от конечного спроса на энергию, а к 2030 году целевое значение составит 27%.

В качестве одного из стимулирующих методов потребительского использования возобновляемых источников энергии, в Германии муниципалитеты посредством планов теплоснабжения и договоров купли-продажи земли сохраняют за собой право поручать подключение к системам центрального отопления. Так, согласно Закону «О теплоснабжении за счет возобновляемых источников энергии» (EEWärmeG), потребитель может быть обязан подключиться или оставаться подключенным к системе центрального теплоснабжения в том случае, если тепло в значительной степени вырабатывается за счет возобновляемых источников энергии, рекуперации отработанного тепла, когенерации или в какой-то комбинации с вышеперечисленным.

В результате этих и иных мер стимулирования использования ВИЭ, доля угля на рынке централизованного теплоснабжения снизилась с 58 % в 2003 году до 35,7 % в 2017 году.

Энергетическая политика Дании направлена на то, чтобы стать независимой от ископаемого топлива к 2050 году. Сегодня более 30% всей энергии, используемой в Дании, поступает из ВИЭ.

Датское правительство внедрило различные стимулы, чтобы отдать приоритет возобновляемым источникам топлива для отопления. К примеру, Закон «О развитии возобновляемых источников энергии» поддерживает использование биогаза для целей отопления посредством прямого тарифа за ГДж использованного биогаза. Также в Дании существует несколько налогов на производство, поставку и использование источников энергии для отопления, тогда как ВИЭ освобождаются от этих налоговых обязательств. 

К 2030 году правительство Южной Кореи намерено сократить зависимость страны от угля и атомной энергетики в пользу ВИЭ и природного газа.  Новый энергетический план страны предусматривает сокращение доли угля и атомной энергетики до 36% и 24% соответственно. 

В Южной Корее национальный регулирующий орган может поручить поставщикам энергии, которые производят определенный объем электроэнергии, использовать ВИЭ для производства некоторой части электроэнергии. Хотя этот механизм не оказывает прямого воздействия на сектор теплоснабжения, тем не менее он оказывает значительное влияние на корейские системы централизованного теплоснабжения, которые полагаются на ТЭЦ для производства тепла и тем самым вырабатывают достаточное количество электроэнергии для того, чтобы подпадать под действие этого правила.

Кроме того, национальные регуляторы время от времени реализуют специализированные кредитные программы и гранты для поддержки строительства оборудования для производства тепловой энергии из возобновляемых источников.

Создание условий для стимулирования использования тепловой энергии, вырабатываемой возобновляемыми источниками, использующими энергию солнца, ветра, грунтовых вод, рек, водохранилищ, сточных вод промышленных предприятий, электростанций и очистных сооружений, а также для стимулирования использования хранилищ тепла.

Введение положений и норм по конкурентному использованию возобновляемых источников энергии (геотермальные источники, мусорные отходы, тепловые насосы и др.) с учетом уровня платежеспособности, занятости населения, выбора правильной комбинаторики решений внедрения ВИЭ технологий по совокупности факторов.

5

Отсутствие стратегических направлений, планомерного развития и внедрения инноваций в секторе теплоэнергетики

В том или ином виде планирование существует почти во всех странах.

Какой государственный орган отвечает за планирование теплоснабжения: сравнительные юрисдикции иллюстрируют три варианта: (i) планирование центрального правительства (как в Южной Корее), (ii) планирование муниципального управления (как в Дании и Швеции) и (iii) многоуровневое планирование (как в Германии и Литве).

При планировании центрального правительства центральный регулятор теплоснабжения с национальным видением всего сектора теплоснабжения отвечает за планирование теплоснабжения по всей стране.

За планирование муниципального управления отвечают местные муниципалитеты, которые, возможно, имеют наиболее практическую информацию о местном теплоснабжении. Многоуровневый подход, по сути, объединяет первые два подхода, в соответствии с которыми муниципалитеты составляют муниципальные планы теплоснабжения, но с прямой ссылкой на национальный план теплоснабжения и в соответствии с ним.

Независимо от того, какой орган назначен ответственным за планирование теплоснабжения, такой орган должен ссылаться на правила, изложенные в соответствующем законодательстве о том, как должно осуществляться планирование теплоснабжения. Эти правила содержатся либо в законодательстве о теплоснабжении, либо в отдельном законодательстве о планировании.

Отдельное законодательство в области планирования особенно важно в таких юрисдикциях, как Швеция и Дания, где муниципалитеты руководствуются подходами. В таких юрисдикциях, находящихся в ведении муниципалитетов, обязательное для исполнения законодательство должно уравновешивать права муниципалитетов в отношении их собственных планов теплоснабжения, а также их обязательства в отношении планов соседних муниципалитетов и региональных/национальных органов власти.

Предусмотреть в новом законе полномочия местных исполнительных органов по разработке и утверждению долгосрочных и среднесрочных планов и схем теплоснабжения, на основании правил, утвержденным уполномоченным органом.

Установить уполномоченный государственный орган, ответственного за всю отрасль в целом. Ответственность за состояние и развитие отрасли распределена между несколькими государственными органами.

Ввести стратегическое планирование и обязательные процедуры планирования

Обеспечить мониторинг сектора

6

Отсутствие упорядоченных взаимоотношений между субъектами рынка

Большинство зарубежных юрисдикций назначают центральный орган для разрешения споров между поставщиками и потребителями, независимо от централизованного или децентрализованного характера регулирования теплоснабжения.

В Литве и Южной Корее национальные органы регулирования энергетики предоставляют услуги по урегулированию споров наряду с функциями планирования, осуществления и ценообразования в сфере теплоснабжения.

Дания и Швеция, которые вместо этого полагаются на муниципалитеты в вопросах планирования и осуществления теплоснабжения, также уполномочивают независимые органы, находящиеся в ведении центрального регулятора, разрешать споры.

В Дании создана целая система административного судопроизводства, в рамках которой сначала осуществляется посредничество в разрешении споров, затем их рассмотрение, а затем подача апелляций. В датском Законе о теплоснабжении прямо указано, что Апелляционный совет по энергетике является единственным административным органом, который рассматривает такие споры в первой инстанции, и что процесс не может быть передан в судебную систему до принятия окончательного административного решения.

В Швеции, напротив, районный отопительный совет уполномочен посредничать в спорах между потребителями тепловой энергии и поставщиками тепловой энергии; однако, районный отопительный совет не может принимать решения, которые являются обязательными для сторон.

Законодательно регулирование отношений между теплопроизводящими, теплообменными и теплоснабжающими организациями и конечными потребителями. 

Четкое распределение вопросов собственности и обязанностей.

Полное перечисление в законодательстве минимальных договорных положений между участниками теплоэнергетической отрасли в отношениях между жилищными товариществами и индивидуальными потребителями. 

Четкое разграничение ответственности в рамках режима теплоснабжения

Наличие отдельных процедур или четкого указания на область действия различных споров в отрасли (например, между потребителем и поставщиком тепловой энергии или между двумя поставщиками тепловой энергии). 

1

Надёж-ность и качество

Небольшие улучшения благодаря усиленному контролю и мониторингу, а так же чёткому распределению ответственностей.

Принятие подзаконных актов в реализацию нового Закона «О теплоэнергетике» и изменений в законодательные акты.

Утверждение новых нормативов/норм/показателей для субъектов, в том числе по надежности и качеству теплоснабжения. Небольшое (порядка 5%) снижение аварийности на объектах теплоэнергетики. Некоторое (в пределах 10%) снижение количества жалоб потребителей на качество теплоснабжения. Существенное (до 20%) увеличение количества разрешений на подключение к централизован-ным системам теплоснабжения.

Улучшения благодаря усиленному контролю и мониторингу, и чёткому распределению ответственностей, а так же первым результатам срочных инвестиционных мер и новых регуляторных стимулов.

Более заметное (порядка 10%) снижение аварийности на объектах теплоэнергетики. Некоторое (в пределах 10%) снижение количества жалоб потребителей на качество теплоснабжения. Существеннное (до 40%) увеличение количества разрешений на подключение к централизован-ным системам теплоснабжения.

Существенные улучшения в результате первого набора инвестиционных мер.

Заметное (до 10%) снижение аварийности на объектах теплоснабжения. Некоторое (в пределах 10%) снижение количества жалоб потребителей на качество теплоснабжения. Значительное (до 60%) увеличение количества разрешений на подключение к централизован-ным системам теплоснабжения.

Существен-ные улучшения.

Существен-ное (до 20%) снижение аварийности на объектах теплоснабжения. Существен-ное (в пределах 20%) снижение количества жалоб потребителей на качество теплоснабже-ния. Очень значительное (до 80%) увеличение количества разрешений на подключение к централизованным системам теплоснабжения.

Существен-ные улучшения.

Существенное (до 20%) снижение аварийности на объектах теплоснабжения. Существенное (в пределах 20%) снижение количества жалоб потребителей на качество теплоснабжения. Практически полное (до 100%) удовлетво-рение заявок на подключение к централизо-ванным системам теплоснабже-ния.

2

Эффектив-ность

Небольшие улучшения благодаря усиленному контролю и мониторингу

Принятие подзаконных актов в реализацию нового Закона «О теплоэнергетике» и изменений в законодательные акты.

Утверждение новых нормативов/норм/показателей для субъектов, в том числе по энергоэффективности и уровню тепловых потерь.

Среднестатистические потери тепловой энергии в тепловых сетях снизятся до величины примерно 28%.

Средний показатель удельного расхода топлива на выработку тепловой энергии снизится примерно на 2%

Коэффициент использования установленной мощности увеличится примерно на 3%.

Процент оснащения приборами учёта возрастёт на 10%.

Улучшения благодаря усиленному контролю и мониторингу, и первым результатам срочных инвестиционных мер и новых регуляторных стимулов

Среднестатистические потери тепловой энергии в тепловых сетях снизятся до величины примерно 26%. Средний показатель удельного расхода топлива на выработку тепловой энергии снизится примерно на 2%

Коэффициент использования установленной мощности увеличится примерно на 3%.

Процент оснащения приборами учёта возрастёт на 10%.

Существенные улучшения

Среднестатистические потери тепловой энергии в тепловых сетях снизятся до величины примерно 24%.

Средний показатель удельного расхода топлива на выработку тепловой энергии снизится примерно на 3%. Коэффициент использования установленной мощности увеличится примерно на 5%.

Процент оснащения приборами учёта достигнет 100%.

Существен-ные улучшения Среднестатистические потери тепловой энергии в тепловых сетях снизятся до величины примерно 20%. Средний показатель удельного расхода топлива на выработку тепловой энергии снизится примерно на 3%.

Коэффициент использования установленной мощности увеличится примерно на 5%.

Существен-ные улучшения

Среднестатистические потери тепловой энергии в тепловых сетях снизятся до величины примерно 16%. Средний показатель удельного расхода топлива на выработку тепловой энергии снизится примерно на 5%

Коэффициент использования установленной мощности увеличится примерно на 8%.

3

Достижи-мый для сектора коэффици-ент возврата инвестиций

Небольшие улучшения благодаря началу изменения структуры тарифа.

Принятие подзаконных актов в реализацию нового Закона «О теплоэнергетике» и изменений в законодательные акты.

Повышение инвестиционной привлекательности отрасли, начала планирования/подготовки инвестиционных проектов на новых условиях.

Ожидается появление небольшого (порядка 2%) коэффициента возврата инвестиций.

Улучшение в ходе первой фазы изменения структуры тарифа.

Подготовка (планирование, проектирование) и начало реализации  инвестиционных проектов.

Небольшое увеличение (до 4%) коэффициента возврата инвестиций

Улучшение в ходе дальнейшего изменения структуры тарифа, а так же снижению издержек благодаря улучшению эффективности.

Планирование и реализация инвестиционных проектов.

Небольшое увеличение (до 6%) коэффициента возврата инвестиций

Дальнейшее улучшение.

Планирование и реализация инвестиционных проектов.

Небольшое увеличение (до 8%) коэффициента возврата инвестиций

Дальнейшее улучшение.

Планирование и реализация инвестиционных проектов.

Небольшое увеличение (до 10%) коэффициента возврата инвестиций

4

Негативное воздействие на окружаю-щую среду

Небольшие улучшения благодаря усиленному контролю и мониторингу, и регуляторным стимулам.

Принятие подзаконных актов в реализацию нового Закона «О теплоэнергетике» и изменений в законодательные акты.

Уменьшение объёма выбросов на 2% благодаря мерам по энергоэффектив-ности на источниках и в тепловых сетях.

Уменьшение выбросов на 2% благодаря мерам по энергоэффектив-ности на стороне потребителя.

Незначительное снижение объёма выбросов за счёт пилотного применения возобновляемых источников тепловой энергии.

Улучшения благодаря усиленному контролю и мониторингу, и чёткому распределению ответственностей, а так же первым результатам срочных инвестиционных мер и новых регуляторных стимулов

Уменьшение  объёма выбросов на 2% благодаря мерам по энергоэффектив-ности на источниках и в тепловых сетях.

Уменьшение выбросов на 2% благодаря мерам по энергоэффектив-ности на стороне потребителя.

Некоторое (в пределах 0,5%) снижение объёма выбросов за счёт применения возобновляемых источников тепловой энергии.

Дальнейшее улучшение

Уменьшение объёма выбросов на 4% благодаря мерам по энергоэффектив-ности на источниках и в тепловых сетях. Уменьшение выбросов на 5% благодаря мерам по энергоэффектив-ности на стороне потребителя.

Некоторое (в пределах 0,5%) снижение объёма выбросов за счёт применения возобновляемых источников тепловой энергии

Дальнейшее улучшение

Уменьшение объёма выбросов на 4% благодаря мерам по энергоэффектив-ности на источниках и в тепловых сетях. Уменьшение выбросов на 5% благодаря мерам по энергоэффек-тивности на стороне потребителя.

Более заметное (в пределах 1%) снижение объёма выбросов за счёт более широкого применения возобновля-емых источников тепловой энергии

Дальнейшее улучшение.

Уменьшение выбросов на 5% благодаря мерам по энерго-эффективнос-ти на источниках и в тепловых сетях.

Уменьшение выбросов на 7% благодаря мерам по энергоэффек-тивности на стороне потребителя.

Более заметное (в пределах 1%) снижение объёма выбросов за счёт более широкого применения возобновля-емых источников тепловой энергии

5

Отсутствие стратегичес-ких направле-ний, планомер-ного развития и внедрения инноваций в секторе теплоэнерге-тики

Формулирование стратегических направлений, утверждение правил планирования, утверждение приоритетных технологий для инноваций.

Разработка документов по планированию: планов развития, схем теплоснабжения.

Принятие подзаконных актов в реализацию нового Закона «О теплоэнергетике» и изменений в законодательные акты.

Установление в долгосрочных планах (к примеру, до 5 лет) доли/процента инновационных решений от общего количества решений.

Утверждённые стратегические направления предоставляют основу для планирования сектора теплоэнергетики и инвестиций в инновации.

Разработка и утверждение документов по планированию: планов развития, схем теплоснабжения.

Небольшое исполнение иновационных решений в секторе теплоснабжения (20% от установленных показателей при долгосрочном планировании).

Реализация стратегических направлений посредством детальных решений по планированию на уровне муниципалитетов

Исполнение иновационных решений в секторе теплоснабжения (50% от установленных показателей при долгосрочном планировании).

Дальнейшее улучшение

Исполнение иновационных решений в секторе теплоснабжения (80% от установленных показателей в при долгосрочном планировании).

Дальнейшее улучшение

Исполнение иновационных решений в секторе теплоснабжения (100% от установленных показателей в при долгосрочном планировании).

6

Отсутствие упорядоченных взаимоотношений между субъектами рынка

Улучшения благодаря чёткому распределению ответственностей и прав.

Принятие подзаконных актов в реализацию нового Закона «О теплоэнергетике» и изменений в законодательные акты, в том числе в связи с созданием Единых теплоснабжающих организаций.

Дальнейшие улучшения благодаря применению чётких правил рынка тепловой энергии во всех сегментах сектора

Создание Единых теплоснабжающих организаций в основных регионах страны

Дальнейшее улучшение

Создание Единых теплоснабжающих организаций во всех регионах страны

Дальнейшее улучшение

Единые теплоснабжающие организации будут заняты прием-передачей документов, и перезаключением договоров. 

Дальнейшее улучшение

Единые теплоснабжающие организации начнут предоставлять услуги