1. Название проекта закона

Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития рынка стрессовых активов»

2. Обоснование необходимости разработки проекта закона

Проект закона разработан в соответствии с Национальным планом развития Республики Казахстан до 2025 года, утвержденным Указом Президента Республики Казахстан от 15 февраля 2018 года № 636, а также в целях реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2021 года «Единство народа и системные реформы – прочная основа процветания страны» (далее – Послание), Общенациональным планом мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2021 года «Единство народа и системные реформы – прочная основа процветания страны», утвержденным Указом Президента Республики Казахстан от 13 сентября 2021 года № 659.

В Послании Глава государства отметил, что большое значение имеет работа по снижению уровня стрессовых активов. Замороженные активы нужно возвращать в экономический оборот, но исключительно на рыночной основе.
Для этого требуется соответствующая законодательная база.

В течение длительного периода времени, начиная с кризиса 2008 года, проблема высокого уровня стрессовых активов препятствовала развитию банковского сектора Казахстана. Эта проблема характерна не только для Казахстана. Многие страны Европы (Испания, Италия, Португалия, Словения, Венгрия, Греция) долгое время сохраняли высокие уровни неработающих кредитов в банковском секторе.

Первые шаги на пути снижения неработающих кредитов
(с просрочкой свыше 90 дней) были предприняты в 2012 году, когда доля проблемных кредитов достигла порядка 40%. Банкам была предоставлена возможность создавать дочерние организации по управлению стрессовыми активами (далее – ОУСА) и передавать на их баланс проблемные кредиты. Для усиления работы со стрессовыми активами также было создано акционерное общество «Фонд проблемных кредитов» (далее – ФПК), сто процентов акций которого принадлежат Правительству Республики Казахстан.

Указанным институтам на законодательном уровне была предоставлена возможность взыскания, управления и реализации стрессовых активов для более активного вовлечения стрессовых активов в экономический оборот.
Были устранены налоговые препятствия при реализации банками проблемных активов ограниченному перечню организаций, в частности, ОУСА, ФПК, коллекторским агентствам.

Тем не менее, механизм урегулирования проблемных активов через ОУСА не позволил кардинально решить проблему с накоплением проблемных активов в банковском секторе. Активы не вовлекались в экономический оборот, оставаясь долгое время на балансах ОУСА.

В 2014 году были приняты обязательные к соблюдению банками индикативные параметры по снижению уровня проблемных кредитов в кредитных портфелях банков до 10% к 1 января 2016 года. Данный показатель был достигнут, но за счет различных нерыночных инструментов урегулирования проблемной задолженности: реструктуризации, рефинансирования, передачи стрессовых активов в ОУСА.

Начиная с 2017 года были предприняты более кардинальные меры по снижению стрессовых активов в Казахстане. В течение последних пяти лет уполномоченным органом по регулированию, контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций из банковской системы были выведены 7 неплатёжеспособных банков путем отзыва лицензии. По 3-м банкам было проведено полное списание капитала акционеров с привлечением новых крупных инвесторов. С 2017 года реализуется Программа повышения финансовой устойчивости банковского сектора на принципах солидарного участия акционеров в оздоровлении банков.

За последние 5 лет в результате принятых мер удалось существенно снизить размер стрессовых активов банковского сектора, большинство проблем, связанных с высоким объемом стрессовых активов, накопленных в прошлые годы в банковском секторе решены или находятся в процессе урегулирования.

В конце 2020 года приняты регуляторные меры, ограничивающие до 5 лет нахождение стрессовых активов на балансах банков и ОУСА, а также расширены полномочия ОУСА по управлению и списанию проблемных займов, в том числе путем создания совместных с иностранным капиталом предприятий. Данные меры позволят ускорить процесс оздоровления проблемных активов.

Повышению привлекательности стрессовых активов для инвесторов будут также способствовать меры, предпринимаемые по результатам независимой оценки качества (AQR), проведенной в 2019-2020 годах, которые указали на необходимость совершенствования практик формирования провизий (резервов) и оценки залогового имущества. Банки разработали и согласовали с Агентством Республики Казахстан по регулированию и развитию финансового рынка (далее – Агентство) планы корректирующих мер по улучшению своих бизнес-процессов. Агентством были инициированы изменения в регуляторные требования, в основном нацеленные на своевременное и полное формирование провизий (резервов) банками по своим кредитным портфелям.

Дополнительно к регуляторным мерам была усилена работа с банками с высоким уровнем стрессовых активов, с которыми согласованы индивидуальные планы, предписывающие реализацию мер по поэтапному сокращению стрессовых активов до 2025 года.

В рамках налоговых мер в 2020 году приняты поправки в налоговое законодательство Республики Казахстан, предусматривающие освобождение юридических лиц от уплаты налогов при списании банком его задолженности, а также снижение расходов по налогам инвесторов, покупающих стрессовые активы у ФПК.

Оценочно размер стрессовых активов на 01.07.2021г. составляет
порядка 2,5 трлн. тенге (займы с просрочкой 90 и более дней, займы с реструктуризацией в связи с ухудшением финансового состояния, активы на балансе ОУСА, взысканное имущество) или 7,1% от активов банковской системы. Доля неработающих кредитов с просрочкой более 90 дней к середине 2021 года составила 4,8% или 0,8 трлн. тенге от совокупного ссудного портфеля банковского сектора.

Таким образом, в настоящее время уровень стрессовых активов по банковской системе не представляет угрозы для финансовой стабильности финансового сектора Казахстана.

Однако на балансах банков и ОУСА все еще сохраняется значительный объем стрессовых активов, включающий как проблемные кредиты, так и взысканное имущество в виде недвижимости, земельных участков, производственных объектов и оборудования, которое необходимо вовлечь в экономический оборот.

В этой связи основным приоритетом является развитие ликвидного рынка стрессовых активов, который, с одной стороны, будет способствовать скорейшему вовлечению активов в экономический оборот, а с другой, будет высвобождать капитал и операционные ресурсы банков для кредитования.

Текущий объем стрессовых активов является привлекательным для вхождения на рынок потенциальных инвесторов. Международная практика показывает, что для полноценного функционирования рынка стрессовых активов необходимо устранить ряд регуляторных, налоговых и юридических препятствий, прямо влекущих ценовой разрыв между спросом и предложением на стрессовые активы.

В 2021 году Агентством совместно с другими государственными органами с привлечением международных организаций и консультантов проведен экономический и юридический анализ регуляторных, налоговых и правовых препятствий и необходимых условий для создания ликвидного рынка стрессовых активов и выработаны рекомендации по их устранению.

В дополнение к уже принятым уполномоченным органом мерам Казахстану необходимо создать условия для беспрепятственного доступа к рынку стрессовых активов широкого круга инвесторов, заинтересованных в оздоровлении активов и вовлечении их в экономический оборот. В настоящее время казахстанским банкам и организациям, осуществляющим микрофинансовую деятельность (далее – микрофинансовые организации), запрещено уступать права (требования) по займам (микрокредитам) любым юридическим лицам, не включенным в список разрешенных покупателей.

Для решения этой проблемы был изучен международный опыт. В частности, в странах Европейского союза в целом отсутствуют серьезные ограничения на возможность переуступки или продажи прав (требований) по займам.  При этом ни продажа займов, ни переуступка прав (требований) по таким займам не являются деятельностью исключительно регулируемых субъектов.  Однако само кредитование и обслуживание займов являются видами деятельности, на которые распространяются требования, обеспечивающие баланс интересов кредиторов и заемщиков.  

В этой связи предлагается расширить существующий список разрешенных покупателей стрессовых активов с распространением на нового кредитора требований и ограничений, предъявляемых законодательством Республики Казахстан к взаимоотношениям кредитора с заемщиком в рамках договоров банковского займа и о предоставлении микрокредита.

В целях защиты прав заемщиков-физических лиц планируемое расширение списка лиц, имеющих право приобретать стрессовые активы, будет касаться только банковских займов, выданных юридическим лицам, и банковских займов физических лиц, связанных с предпринимательской деятельностью.

Инвесторы могут не иметь достаточных знаний о местном рынке стрессовых активов и (или) не располагать необходимыми операционными и техническими ресурсами для обслуживания стрессовых активов. В этой связи ключевую роль в развитии любого рынка стрессовых активов играют «сервисные компании», то есть компании, осуществляющие обслуживание стрессовых активов и оказывающие собственникам стрессовых активов весь спектр услуг, связанных с взысканием просроченной задолженности. 

В законодательстве Республики Казахстан в настоящее время аналогичной концепции не существует. Однако имеются коллекторские агентства, обслуживающие кредиторов в рамках досудебного взыскания и урегулирования задолженности, то есть которые в определенной степени уже выполняют часть функций, присущих сервисным компаниям. Для обеспечения выхода на рынок стрессовых активов более широкого круга участников полномочия коллекторских агентств предлагается расширить путем предоставления им права осуществления доверительного управления активами, приобретенными новыми кредиторами (инвесторами). При этом лица из расширенного списка не смогут самостоятельно проводить операции с активами и обязаны будут передавать приобретенные стрессовые активы в доверительное управление коллекторским агентствам. Это обеспечит дополнительный механизм защиты заемщиков, поскольку коллекторские агентства входят в периметр регулирования Агентства.

В свою очередь, коллекторские агентства при осуществлении доверительного управления правами (требованиями) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита будут руководствоваться действующими требованиями, предъявляемыми Законом Республики Казахстан «О коллекторской деятельности» к деятельности коллекторских агентств.

3. Результаты публичного обсуждения

4. Цели принятия проекта закона

Целями законопроекта являются создание благоприятных условий для развития ликвидного рынка стрессовых активов и вовлечения в экономический оборот стрессовых активов путем снятия правовых препятствий.

Для реализации указанных целей законопроектом предусматривается ряд мер, в том числе:

1. В целях создания благоприятных законодательных условий для приобретения частными инвесторами стрессовых активов предусматривается:

1) расширение списка уполномоченных покупателей, которым банки и микрофинансовые организации будут вправе уступать (переуступать) права (требования) по договорам банковского займа и договорам о предоставлении микрокредита физическим лицам, связанным с осуществлением предпринимательской деятельности, и по договорам банковского займа и договорам о предоставлении микрокредита юридическим лицам при условии, что лица, включенные в список уполномоченных покупателей, передадут такие права (требования) в доверительное управление коллекторскому агентству;

2) расширение полномочий коллекторских агентств путем предоставления им права осуществлять доверительное управление активами, приобретенными кредиторами (инвесторами);

3) корреспонденция положений банковского законодательства Республики Казахстан и законодательства Республики Казахстан о микрофинансовой деятельности в части разглашения банковской тайны и тайны предоставления микрокредита с положениями, вводимыми в связи с расширением перечня уполномоченных покупателей и осуществлением коллекторскими агентствами деятельности по доверительному управлению правами (требованиями) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита.

2. В целях обеспечения защиты прав и интересов потребителей (заемщиков) предусматривается:

1) установление требования о том, что лица, включенные в список уполномоченных покупателей, реализуют права кредитора в отношении уступленного им права (требования) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита в рамках договора доверительного управления, заключенного с коллекторским агентством, или путем его переуступки лицам, являющимся уполномоченными покупателями;

2) установление обязанности лица, включенного в список уполномоченных покупателей, заключить новый договор доверительного управления с другим коллекторским агентством либо переуступить права (требования) лицам, являющимся уполномоченными покупателями в случае расторжения ранее заключенного договора доверительного управления с коллекторским агентством;

3) предоставление должнику и (или) его представителю следующих полномочий:

с учетом требований законодательства Республики Казахстан получать у лица, включенного в список уполномоченных покупателей, заключившего договор доверительного управления с коллекторским агентством, коллекторского агентства, имеющего право требования к должнику по задолженности, сведения о коллекторском агентстве, месте его нахождения, наличии у коллекторского агентства персональных данных должника, размере и структуре задолженности;

обратиться к коллекторскому агентству, осуществляющему доверительное управление в соответствии с договором доверительного управления, с заявлением об изменении условий договора банковского займа или договора о предоставлении микрокредита, связанных с исполнением обязательств по указанному договору, с обоснованием причин такого обращения.

3. В целях определения прав и обязанностей банков и организаций, осуществляющих отдельные виды банковских операций, при уступке прав (требований) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита:

1) установление требования о необходимости передачи банками, организациями, осуществляющими отдельные виды банковских операций, микрофинансовыми организациями всех имеющихся у них оригиналов документов коллекторскому агентству, осуществляющему доверительное управление правами (требованиями) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита, в случае уступки прав (требований) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита лицу, включенному в список уполномоченных покупателей;

2) установление ограничения о том, что банк, организация, осуществляющая отдельные виды банковских операций, микрофинансовая организация не вправе уступать право (требование) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита, обеспеченным залогом имущества, уполномоченным покупателям без оценки стоимости имущества, проведенной оценщиком в течение последних шести месяцев до уступки права (требования). При этом указанное ограничение предлагается не распространять на случаи перехода в собственность банков акций или долей участия в уставных капиталах юридических лиц, предусмотренных пунктом 7 статьи 8 Закона Республики Казахстан «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан», и ломбарды;

3) установление требования о том, что банк, организация, осуществляющая отдельные виды банковских операций, микрофинансовая организация обязаны после заключения договора уступки права (требования) переводить деньги, полученные в счет погашения задолженности, на банковский счет лица, которому уступлено право (требование) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита, с предоставлением расшифровки платежей в разрезе каждого заемщика;

4) установление требования, в соответствии с которым в случае перехода в собственность банка, организации, осуществляющей отдельные виды банковских операций, микрофинансовой организации залогового имущества, являвшегося обеспечением по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита, в результате обращения на него взыскания, банк, организация, осуществляющая отдельные виды банковских операций, микрофинансовая организация, за исключением ломбардов, обязаны реализовать такое имущество путем проведения торгов (аукциона) в течение трех лет со дня перехода в собственность банка, организации, осуществляющей отдельные виды банковских операций, микрофинансовой организации указанного имущества.

4. В целях определения прав и обязанностей коллекторского агентства в рамках осуществления доверительного управления предусматривается:

1) распространение требований и ограничений, предъявляемых законодательством Республики Казахстан к взаимоотношениям кредитора с заемщиками в рамках договоров банковского займа и о предоставлении микрокредита, в случае уступки прав (требований) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита на правоотношения заемщика с коллекторским агентством, осуществляющим доверительное управление уступленным правом (требованием) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита и закрепление положения об ответственности, установленной законами Республики Казахстан, за нарушение коллекторским агентством, осуществляющим доверительное управление правом (требованием) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита, требований и ограничений, предъявляемых законодательством Республики Казахстан к взаимоотношениям кредитора с заемщиком в рамках договоров банковского займа и о предоставлении микрокредита;

2) распространение правил осуществления коллекторской деятельности, определенных статьей 5 Закона Республики Казахстан «О коллекторской деятельности», за исключением пункта 3, подпунктов 2), 7) и 8) пункта 5 статьи 5 указанного Закона, на коллекторское агентство, осуществляющее доверительное управление правами (требованиями) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита;

3) определение полномочий коллекторского агентства по осуществлению доверительного управления правами (требованиями) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита в рамках договора уступки права (требования), договора доверительного управления, в том числе установление права коллекторского агентства:

по соглашению сторон изменять условия договоров банковского займа или о предоставлении микрокредита в рамках предоставленных лицом, являющимся уполномоченным покупателем, полномочий по договору доверительного управления. При этом предусматривается положение о допустимости изменения условий договора доверительного управления в одностороннем порядке в случаях их улучшения для заемщика;

представлять интересы лица, включенного в список уполномоченных покупателей, с которым заключен договор доверительного управления, в суде, в том числе в процессе взыскания задолженности и (или) обращения взыскания на предмет залога;

принимать от должника в интересах лица, включенного в список уполномоченных покупателей, с которым заключен договор доверительного управления, денег в безналичной форме и (или) иного имущества в счет погашения задолженности с последующей передачей таких денег и (или) такого имущества в его пользу;

пользоваться услугами оценщиков, аудиторов, юристов и прочих консультантов;

4) закрепление обязанности коллекторского агентства соблюдать в рамках договора доверительного управления требования и ограничения, предъявляемые законодательством Республики Казахстан к взаимоотношениям кредитора и должника в рамках договоров банковского займа или о предоставлении микрокредита;

5) определение порядка уведомления коллекторским агентством должников, права (требования) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита к которым были переданы коллекторскому агентству на основании договоров доверительного управления способами, предусмотренными пунктом 1 статьи 5 Закона Республики Казахстан «О коллекторской деятельности», и лиц, включенных в список уполномоченных покупателей, с которыми заключены договоры доверительного управления, способами, предусмотренными договором доверительного управления;

6) необходимость обеспечения коллекторским агентством регистрации в регистрационном журнале договоров всех договоров о взыскании задолженности, договоров уступки права (требования), договоров доверительного управления, а также ведения учета принимаемых документов;

7) установление ответственности коллекторского агентства за утерю оригиналов правоустанавливающих документов на имущество, являющееся обеспечением по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита в случае уступки прав (требований) по договорам банковского займа и о предоставлении микрокредита лицу, включенному в список уполномоченных покупателей;

8) закрепление обязанности коллекторского агентства в течение тридцати календарных дней после дня получения уведомления уполномоченного органа об исключении его из реестра коллекторских агентств либо принятия коллекторским агентством решения о добровольном прекращении осуществления коллекторской деятельности расторгнуть договоры доверительного управления, передать лицу, включенному в список уполномоченных покупателей, либо по его указанию коллекторскому агентству, с которым таким лицом заключен новый договор доверительного управления, все сведения и документы по правам (требованиям) по договорам банковского займа и (или) о предоставлении микрокредита, переданным коллекторскому агентству на основании договора доверительного управления, на дату получения уведомления уполномоченного органа об исключении его из реестра коллекторских агентств либо принятия коллекторским агентством решения о добровольном прекращении осуществления коллекторской деятельности и, соответственно, установление корреспондирующей обязанности лица, включенного в список уполномоченных покупателей, либо коллекторского агентства, с которым таким лицом заключен новый договор доверительного управления принять указанные сведения и документы.

5. В целях определения требований к информации, предоставляемой в кредитное бюро коллекторскими агентствами, предусматривается:

установление требования для коллекторских агентств по предоставлению в кредитные бюро информации по полученным в доверительное управление правам (требованиям) по договорам банковского займа или о предоставлении микрокредита. 

5. Предмет регулирования проекта закона

Предметом регулирования проекта закона являются общественные отношения, возникающие в сфере финансового рынка, а также отношения, складывающиеся между банками, ОУСА, микрофинансовыми организациями, коллекторскими агентствами, физическими лицами и юридическими при работе со стрессовыми активами.

6. Структура и содержание проекта закона

Проект закона состоит из 2 статей.

Статьей 1 предусматривается внесение изменений и дополнений в следующие законодательные акты Республики Казахстан:

Закон Республики Казахстан от 31 августа 1995 года «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан»;

Закон Республики Казахстан от 6 июля 2004 года «О кредитных бюро и формировании кредитных историй в Республике Казахстан»;

Закон Республики Казахстан от 26 ноября 2012 года «О микрофинансовой деятельности»;

Закон Республики Казахстан от 6 мая 2017 года «О коллекторской деятельности».

Статья 2 определяет порядок вступления в силу Закона.

7. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия проекта закона

Принятие проекта закона повлечет позитивные правовые и социально-экономические последствия.

Правовые последствия будут заключаться в снятии препятствий для входа на рынок стрессовых активов новых потенциальных инвесторов путем расширения списка уполномоченных покупателей стрессовых активов, что повлечет развитие рынка стрессовых активов, усиление конкуренции за счет увеличения количества потенциальных инвесторов, ускорит процесс вовлечения в экономический оборот стрессовых активов.

Социально-экономические последствия в случае принятия проекта закона будут иметь следующие позитивные результаты:

снятие правовых препятствий будет способствовать улучшению бизнес среды и активному вовлечению в экономический оборот стрессовых активов;

снижение уровня неработающих кредитов и стрессовых активов в портфелях банков и микрофинансовых организаций;

за счет высвобождения капитала и притока ликвидности от реализации стрессовых активов повышение операционной эффективности банков и микрофинансовых организаций, что позволит активизировать кредитование и увеличит возможность урегулирования (минимизации рисков) по новым проблемным активам, если они возникнут в будущем;

повышение стабильности финансовой системы страны, в частности банков и микрофинансовых организаций, что будет способствовать обеспечению высоких темпов экономического роста.

Отрицательных правовых и социально-экономических последствий в случае принятия законопроекта не предполагается.

8. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией проекта закона

Принятие данного проекта закона не повлечет затрат из государственного бюджета.

9. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым проектом закона

Не требуется.