№ п/п

Проблемный вопрос

Основные причины возникшей проблемы

Аналитические сведения, показывающие уровень и значимость описываемой проблемы

1.

Отсутствие публичного реестра коррупционеров в системе мер противодействия коррупции

Отсутствие нормы права, позволяющей введение публичного реестра коррупционеров, и четких механизмов включения и исключения из него лиц

Внедрение публичного реестра коррупционеров в систему превентивных мер противодействия коррупции будет являться высокоэффективным и своевременным решением.

Данный реестр позволит наглядно оценить реальные результаты по искоренению коррупции и недопущению повторного трудоустройства наказанных за коррупцию на соответствующую службу. Он создаст в обществе атмосферу нетерпимости к коррупции – когда осуждение станет публичным и постыдным деянием.

2.

Регламентация выявления и урегулирования конфликта интересов на государственной службе и в квазигосударственном секторе

1. Действующим законодательством РК не предусмотрен алгоритм действий госслужащих в условиях конфликта интересов.

Накладываемая в большинстве случаев дисциплинарная ответственность на руководителей и госслужащего несоразмерна с приобретаемым преимуществом вследствие допущения конфликта интересов.

2. Отсутствует механизм для признания недействительными решений, принятых в ситуациях конфликта интересов.

Правоприменительная практика показывает, что выявление конфликта интересов осуществляется уже после наступления негативных последствий, что указывает на отсутствие института превентивных мер по выявлению конфликта интересов.

1. Статья 51 Закона РК «О государственной службе» (далее – Закон о госслужбе) обязывает государственного служащего, его непосредственного руководителя или руководство государственного органа принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

К указанным мерам относятся:

1) поручить другому государственному служащему исполнение должностных полномочий государственного служащего по вопросу, в связи с которым возник или может возникнуть конфликт интересов;

2) изменить должностные обязанности государственного служащего;

3) принять иные меры по устранению конфликта интересов.

Среди указанных мер неясно, что подразумевается, во-первых, под «иными мерами». По всей видимости, исходя из редакции статьи, руководитель сам должен их «придумать», что само по себе уже является коррупциогенным фактором или фактором коррупционного риска согласно Методическим рекомендациям по проведению научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, утвержденным приказом Председателя Агентства от 21 августа 2020 года № 268.

Во-вторых, какие из перечисленных мер следует отнести к мерам по «предотвращению», а какие к «урегулированию»?

И, в-третьих, что означает «по устранению конфликта интересов», если в целом речь идет о предотвращении и урегулировании конфликта интересов.

Вместе с тем, следует усилить ответственность за совершение действий или бездействия в условиях конфликта интересов.

2. В текущих условиях видится необходимым регламентация процедур признания недействительными правовых и других актов, принятых в ситуациях конфликта интересов.

3.

Отсутствие единой методики формирования антикоррупционного стандарта и компетенции уполномоченного органа по противодействию коррупции на мониторинг их наличия

Необходимость наделения уполномоченного органа по противодействию коррупции компетенцией по утверждению Методики по разработке антикоррупционных стандартов и мониторингу наличия принятых антикоррупционных стандартов в государственных органах, организациях и субъектах квазигосударственного сектора

Антикоррупционные стандарты разработаны только в Министерстве образования и науки Республики Казахстан, Департаменте юстиции Атырауской области, а также ряде организаций (Академия гражданской защиты имени Малика Габдуллина Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан, КГП на ПХВ «Городская поликлиника №3» государственного учреждения «Управление здравоохранения акимата Северо-Казахстанской области», ТОО «НИИ «Алматыгенплан» и др.)

Это связано с отсутствием единой методики формирования антикоррупционного стандарта и компетенции уполномоченного органа по противодействию коррупции на мониторинг их наличия.

4.

Отсутствие института финансового расследования по принципу «следуй за деньгами» («follow the money»)

В настоящее время отсутствуют правовые основы для полноты принятия мер по розыску, аресту и конфискации полученных преступным путем денежных средств и имущества после вынесения приговора виновному лицу.

Существующий в Уголовно-процессуальном кодексе (далее – УПК) механизм досудебной конфискации имущества является компонентом проведения досудебного расследования в отношении лица.

Имеется обязанность следователя принять меры к установлению имущества подозреваемого (ст.60 УПК), наложить на него арест (ст.161 УПК), возбуждать производство о конфискации имущества (глава 71 УПК) в случаях розыска подозреваемого (обвиняемого).

При этом эти механизмы ограничены рамками следствия до приговора суда.

Признавая возмещение причиненного ущерба факультативной задачей, органы уголовного преследования сосредотачивают свои усилия на раскрытии преступлений, изобличении виновных, установлении, прежде всего, состава преступления.

Вопрос возмещения ущерба, причиненного преступлением, отходит на второй план.

В итоге, результаты расследования отдельных громких коррупционных дел вызывают в обществе негативную оценку, основанную на отсутствии полной картины незаконных доходов чиновника

16 апреля 2021 года Глава государства на совещании по вопросам противодействия коррупции поручил уделить особое внимание розыскным мероприятиям и вопросам конфискации имущества, добытого преступным путем, отметив потенциал принципа «следуй за деньгами» («follow the money»). Организация данной работы возложена на органы финансового мониторинга и антикоррупционную службу (ссылка: https://www.akorda.kz/ru/prezident-provel-soveshchanie-po-voprosam-protivodeystviya-korrupcii-1635034).

Согласно отчету четвертого раунда мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией, утвержденному на заседании Сети Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР) по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии 13 сентября 2017 года (далее – Стамбульский план действий), Казахстану рекомендовано установить прямо в законодательстве возможность привлечения к ответственности за легализацию (отмывание) денег без необходимости предварительного или одновременного привлечения к уголовной ответственности за предикатные преступления (рекомендация 18).

Также в целях реализации основополагающего принципа Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, ратифицированной Законом Республики Казахстан от 4 мая 2008 года (далее – Конвенция против коррупции), необходимо обеспечение поиска и возврата преступных активов при расследовании уголовных правонарушений, в особенности сопряженных с рисками получения преступного дохода и его легализации.

Законом от 30 декабря 2019 года Республикой Казахстан ратифицировано Соглашение между Республикой Казахстан и Советом Европы в отношении привилегий и иммунитетов представителей Группы государств против коррупции и членов оценочных групп, тем самым Казахстан присоединился к Группе государств против коррупции (далее – ГРЕКО).

В частности, вступление в ГРЕКО открывает возможность ратификации других Конвенций Совета Европы. В перспективе это позволит укрепить сотрудничество со странами Европы по вопросам оказания правовой помощи, экстрадиции преступников и возврата незаконно нажитого ими имущества и создаст основу по участию сотрудников правоохранительных органов Казахстана в проводимых по международным следственным поручениям оперативно-розыскных мероприятиях на территории европейских государств.

Более того, согласно оценочному отчету по Казахстану по итогам 1-2 совмещенного раунда оценки, утвержденному 25 марта 2022 года решением Пленарного заседания ГРЕКО, Казахстану рекомендовано усилить и систематизировать координацию между правоохранительными органами для обеспечения эффективности финансовых расследований и (ii) обеспечить Агентству по противодействию коррупции и Агентству по финансовому мониторингу доступ к базе банковских счетов налоговых органов для более эффективного выявления и отслеживания преступных доходов.

5.

Предложение и обещание взятки не является уголовным преступным деянием в рамках национального законодательства Республики Казахстан.

Отсутствие законодательного регулирования ответственности за  обещание/предложение взятки

Согласно положениям статьи 15 и 16 Конвенции против коррупции каждое Государство-участник данной Конценции должно принять законодательные меры по признанию в качестве уголовно наказуемых деяний умышленного обещания, предложение или предоставление национальному и иностранному публичному должностному лицу (лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей) взятки.

Одним из ключевых условий вступления стран в состав ОЭСР в качестве полноправных членов является присоединение к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, принятой ОЭСР 21 ноября 1997 года (далее – Конвенция по борьбе с подкупом).

В свою очередь, присоединение Казахстана к Конвенции по борьбе с подкупом требует безоговорочного приведения национального законодательства в соответствие с положениями данной Конвенции.

В частности, пункт 1 статьи 1 Конвенции по борьбе с подкупом обязывает всех стран-участниц данной Конвенции криминализировать умышленное предложение, обещание или предоставление неправомерных имущественных или иных преимуществ иностранному должностному лицу в связи с осуществлением международной коммерческой сделки.

В этой связи, пунктом 2.2 Протокола заседания Совета по взаимодействию с ОЭСР от 25 мая 2021 года под председательством Премьер-Министра РК Агентству по противодействию коррупции совместно с Генеральной прокуратурой, министерствами внутренних дел и юстиции поручено в установленном законодательством порядке выработать взаимоприемлемую редакцию норм в Уголовном кодексе, предусматривающих криминализацию намерения дачи взятки.

Кроме того, согласно пункту 3 статьи 9 Конвенции по борьбе с подкупом Сторона не вправе отказываться от оказания взаимной правовой помощи в отношении уголовных деяний, подпадающих под данную Конвенцию, под предлогом необходимости сохранения банковской тайны.

В целях корреспондирования с нормами Конвенции по борьбе с подкупом потребуется внесение изменений в статью 50 Закона РК «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан» в части расширения оснований предоставления сведений, составляющих банковскую тайну, правоохранительным органам на основании запросов иностранного государства в целях реализации международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан.

6.

Отсутствие уголовной ответственности за «передачу незаконного вознаграждения» и законодательный запрет на проведение специальных оперативно-розыскных мероприятий по статье 247 Уголовного кодекса Республики Казахстан (далее – УК).

1. Имеющийся правовой вакуум способствует уводу от уголовной ответственности лиц, передающих незаконное вознаграждение.

Из-за отсутствия ответственности указанные лица остаются безнаказанными.

Тем самым создаются условия для повторного их совершения.

2. Анализ статистических данных по досудебным расследованиям по фактам получения незаконного вознаграждения показал, что действующая редакция статьи 247 УК не в полной мере отвечает основным принципам и задачам уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

Как показывает практика, некоторые работники государственных органов, государственных и негосударственных организаций, не являющиеся лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или приравненными к ним лицами, вправе по своему убеждению или усмотрению принимать решения или выдавать документы, имеющие юридическое значение и влекущие правовые последствия для физических и юридических лиц.

Такие работники, пользуясь своим служебным полномочием, находят возможности для получения материального вознаграждения и осуществления поборов за выполнение своих должностных обязанностей.

При этом, граждане вынуждены выплачивать вознаграждения за реализацию своих прав и законных интересов, фактически вовлекаясь в коррупционные отношения. Актуальность обозначенной проблемы очевидна в виду высокой социальной значимости профессиональной деятельности отдельных специалистов в сфере образования, здравоохранения, ЖКХ и т.д., с которыми сталкиваются граждане при решении повседневных задач.

Но имеющийся правовой вакуум способствует уводу от уголовной ответственности работников учреждений и организаций разных форм собственности, совершающих общественно опасные действия, имеющих фактически коррупционную природу, либо такие лица могут быть привлечены к уголовной ответственности по статье 247 УК («Получение незаконного вознаграждения»), не относящейся к коррупционным составам, предусматривающей менее строгие санкции и правовые последствия, чем статья 366 УК («Получение взятки»).

К данной категории лиц принадлежат, например, медики, преподаватели, главные бухгалтера школ, больниц, работники ЦОНов, иные лица, осуществляющие деятельность в государственных организациях и субъектах квазигосударственного сектора.

За 2018 – 2020 годы в стране по статье 247 УК проведено 103 досудебных расследований, из них в суд направлено только 12 уголовных дел. При этом, половина из этих расследований прекращена по реабилитирующим основаниям (в абсолютных цифрах – 50 дел).

Фактически за указанный период в государственной статистике без учета вышеуказанных прекращенных дел отражено всего 53 факта получения незаконного вознаграждения.

Данная статистика является необъективной и не позволяет оценить реальные масштабы противозаконных деяний в этой сфере.

Таким образом, создается своеобразная «мертвая зона», недоступная для антикоррупционного уголовно-правового воздействия.

В то же время, в глазах общественного мнения широкая распространенность должностных преступлений в частно-правовой и бытовой сферах, совершаемых вышеуказанными специалистами, свидетельствует в целом о высоком уровне коррупции в государстве. Результаты социологических опросов в Республике Казахстан и других странах, в т.ч. проводимых международной организацией Transparency international, показывают озабоченность респондентов масштабами «бытовой» коррупции и поборов в государственных и негосударственных организациях.

Согласно отчету по итогам социологического опроса по определению уровня восприятия коррупции в государственных органах в 2020 году (по результатам опроса населения), проведенного Transparency international чаще других из 20 тестируемых госорганов/учреждений, в стенах которых происходили неформальные случаи, назывались: государственные поликлиники и больницы, полиция, управления земельных отношений, ЦОНы, государственные детские сады, государственные вузы. При этом работники большинства указанных учреждений и организации согласно действующему законодательству не относятся к субъектам коррупции.

Об актуальности принятия системных мер по искоренению «бытовой» коррупции отмечено в Концепции антикоррупционной политики.

Так, в соответствии с пунктом 42 Плана действий по реализации Концепции Агентству совместно с ГП, МВД, ВС поручено разработать проект законодательных изменений, направленных на пресечение фактов вымогательства незаконного материального вознаграждения работниками государственных органов и организаций, а также негосударственных организаций.

7.

Отсутствие в законодательстве РК ответственности за непринятие мер по противодействию коррупции

В соответствии с частью третьей пункта 2 статьи 8 Закона РК «О противодействии коррупции» по результатам внешнего анализа коррупционных рисков государственные органы, организации и субъекты квазигосударственного сектора принимают меры по устранению причин и условий возникновения коррупции.

Также государственные органы, организации и субъекты квазигосударственного сектора осуществляют внутренний анализ коррупционных рисков, по результатам которого принимают меры по устранению причин и условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений (пункт 5 статьи 8 указанного Закона).

Таким образом, руководители государственных органов и организаций субъектов квазигосударственного сектора обязаны самостоятельно либо по рекомендациям Агентства устранять коррупционные риски в вверенных органах и организациях.  

Вместе с тем, в действующем законодательстве не предусмотрена ответственность за непринятие указанных мер.

Успешное противодействие коррупции требует пересмотра акцентов реагирования на коррупционные преступления с постфактума на предупреждение.

Этой цели служат эффективные правовые инструменты превенции – внешний и внутренний анализ коррупционных рисков.

В его основе – работа, направленная на исключение причин и условий коррупции.

Наряду с этим, имеются и отдельные проблемы в части выявления и устранения коррупционных рисков государственными органами и организациями, субъектами квазигосударственного сектора.

Практика показывает инертность со стороны государственных органов в практической реализации превентивной меры.

Законодательством не предусмотрена ответственность за непринятие указанных мер.

8.

Отсутствие единой национальной публичной системы оценки уровня коррупции

На сегодняшний день отсутствует единая национальная публичная система оценки уровня коррупции в разрезе всех субъектов, сфер и территорий.

Мониторинг антикоррупционных мер не основывается на стабильной и прозрачной методологии социологических замеров.

Нет исчерпывающего, обоснованного, понятного и стабильного перечня измеримых целевых показателей для руководителей государственных органов и организаций, субъектов квазигосударственного сектора в части превенции коррупции.

Анализ текущей ситуации в сфере противодействия коррупции в целом показывает, что, несмотря на принимаемые меры, сохраняется запрос общества на обеспечение справедливости, равенства всех перед законом и неотвратимости ответственности.

Для этого должна быть объективная оценка эффективности антикоррупционных мер, принимаемых государственными органами, организациями, субъектами квазигосударственного сектора.

Согласно предписанию Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета от 15 февраля 2022 года № 2-1-Н Агентству поручено принять меры по внесению изменений в Правила проведения антикоррупционного мониторинга, утвержденные приказом Председателя Агентства от 28 января 2020 года № 22, в части установления требования о содержании в аналитическом отчете по результатам комплексного мониторинга оценки эффективности антикоррупционных мер.

Однако, в законодательстве отсутствует соответствующая методика по оценке уровня коррупции.

В связи с чем, возникает необходимость внедрения и развития системы мониторинга и оценки эффективности антикоррупционных мер.

9.

Регламентация взаимодействия уполномоченных по этике с уполномоченным органом по противодействию коррупции

Наличие правового пробела в законодательстве

Согласно пункту 3 статьи 49 Закона о госслужбе координация и методологическое обеспечение деятельности уполномоченного по этике осуществляются уполномоченным органом по делам государственной службы.

Между тем, уполномоченный по этике осуществляет деятельность по обеспечению соблюдения норм служебной этики и профилактики нарушений законодательства о государственной службе, противодействии коррупции и Этического кодекса государственных служащих Республики Казахстан, а также консультирующий в пределах своих функций государственных служащих и граждан.

В связи с чем, требуется внесение изменения в законы о госслужбе и «О противодействии коррупции» в части предоставления уполномоченному органу по противодействию коррупции полномочий по осуществлению координации и методологического обеспечения деятельности уполномоченного по этике в вопросах противодействия коррупции

10.

Необходимость совершенствования законодательства РК в сфере противодействия коррупции по результатам правового мониторинга

Устранение пробелов, неэффективно реализуемых норм, результаты рассмотрения обращений физических и юридических лиц

Внесение изменений в Закон РК «О противодействии коррупции» и Уголовный кодекс РК

№

п/п

Текущая ситуация

Международный опыт

Предлагаемое регулирование

1.

В настоящее время в Казахстане отсутствует публичный реестр коррупционеров

 В качестве международного опыта могут быть использованы наработки таких зарубежных стран как Германия, Россия, Украина, Кыргызстан.

К примеру, в Германии действует реестр неблагонадежных лиц, уличенных в коррупционных и мошеннических действиях, сверка с которыми обеспечивает защиту муниципальных и государственных организаций от недобросовестных поставщиков и потенциальных преступников.

В Российской Федерации публичный реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, закреплен федеральным законом и обязывает направлять сведения для включения в реестр в течение десяти дней с момента принятия решения об увольнении коррупционера.

Реестр опубликован на официальном сайте федеральной государственной информационной системы в области государственной службы и содержит фамилии депутатов, чиновников, работников прокуратуры и Следственного комитета, органов внутренних дел, таможни, военнослужащих, сотрудников Банка России, госкорпораций, пенсионного фонда, фонда социального страхования, фонда обязательного медицинского страхования и др.

Дополнительным плюсом является его размещение на портале госслужбы, где публикуются законы и требования на госслужбу, вакансии и объявления, что позволяет кадровым службам проверить данные соискателей, не обращаясь с запросами в различные инстанции.

В Кыргызстане Единая база данных в отношении лиц, осужденных за совершение должностных преступлений, в том числе связанных с коррупцией или хищением государственной и/или муниципальной собственности, опубликована на сайте Генеральной прокуратуры.

В реестр включены бывшие сотрудники правоохранительных органов, гражданские служащие, директора школ и сотрудники сельских управлений, бухгалтера и др., осужденные с 2015 года. В перечне указаны также те лица, чьи дела были окончены по нереабилитирующим основаниям.

Функционирование актуальной базы данных отнесено к вопросам национальной безопасности и направлено на контроль дальнейшего карьерного пути осужденных коррупционеров.

В Украине Единый государственный реестр лиц, совершивших коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения.

Реестр бесплатный, доступен круглосуточно и содержит информацию о лицах, которые привлечены к уголовной, административной, дисциплинарной или гражданско-правовой ответственности за совершение коррупционных или связанных с коррупцией правонарушений, а также о юридических лицах, к которым применены меры уголовно-правового характера за такие правонарушения.

Реестр опубликован на сайте Национального агентства по предупреждению коррупции Украины (далее – НАПК).

Для получения выписки из реестра коррупционеров необходимо зарегистрироваться на сайте НАПК. Поиск в реестре может осуществляться различными способами:

• по ФИО;

• по названию юридического лица;

• по идентификационному коду юридического лица.

Закрепить на законодательном уровне введение публичного реестра коррупционеров путем внесения изменений в Закон «О противодействии коррупции».

2.

Действующим законодательством недостаточно урегулированы вопросы конфликта интереса, отсутствует единый системный подход по его выявлению и урегулированию, не предусмотрен алгоритм действий государственных служащих в условиях конфликта интересов.

Закон Кыргызской Республики от 12 декабря 2017 года № 206 (11) «О конфликте интересов» определил организационные и правовые основы управления конфликтом интересов в деятельности лиц, занимающих государственные, муниципальные и иные предусмотренные Законом должности, направлен на обеспечение их деятельности в общественных интересах, исключающей личный (частный) интерес (заинтересованность) при исполнении должностных обязанностей.

В данном законе установлена следующая градация конфликта интересов:

- потенциальный конфликт интересов - ситуация, при которой личные интересы лиц, указанных в статье 6 Закона, при определенных условиях могут негативно повлиять на выполнение ими своих должностных обязанностей;

- реальный конфликт интересов - ситуация, при которой личные (частные) интересы лиц, указанных в статье 6 Закона, прямо затрагивают выполнение ими своих должностных обязанностей;

- произошедший конфликт интересов - ситуация, когда акты или договоры лиц, указанных в статье 6 Закона, были приняты или заключены наличием в них конфликта интересов.

Подобный подход позволяет выработать конкретные меры по выявлению, урегулированию и предотвращению конфликта интересов, что удачно нашло отражение в Законе.

К примеру, установлена статья 16 «Выявление конфликта интересов», согласно которой конфликт интересов выявляется посредством «декларирования личных (частных) интересов при поступлении на службу, при занятии новой должности на службе с иным объемом полномочий; изучения наличия родства с работодателем и подчиненными при приеме на работу лиц, указанных в статье 6 настоящего Закона, в том числе при приеме документов уполномоченными органами для участия в выборах; выявления аффилированных субъектов с лицами, указанными в статье 6 настоящего Закона, при осуществлении государственных закупок в соответствии с законодательством о государственных закупках; декларирования доходов, расходов, обязательств и имущества лиц, указанных в статье 6 настоящего Закона, в соответствии с законодательством о декларировании; информирования вышестоящего руководителя либо комиссии по этике соответствующего органа о возникновении конфликта интересов лицами, указанными в статье 6 настоящего Закона; осуществления деятельности по предупреждению, выявлению, верификации, предотвращению конфликта интересов органами и лицами, выполняющими функции контроля в соответствии с настоящим Законом; рассмотрения и изучения заявлений и 35 жалоб, поступивших в адрес организации; анализа публикаций и сообщений в средствах массовой информации».

В статье 17 определены конкретные меры по урегулированию потенциального конфликта интересов.

В частности, «разъяснение лицам, указанным в статье 6 указанного Закона, нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в ситуации с конфликтом интересов; верификацию декларации о личных (частных) интересах, выявление и анализ возможных ситуаций потенциального конфликта интересов и вариантов их разрешения, меры, осуществляемые самостоятельно, а также руководством для устранения потенциального конфликта интересов».

Отдельная статья 18 посвящена, собственно, урегулированию реального конфликта интересов.

Указанная градация позволяет выработать четкий и понятный алгоритм действий по выявлению, предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Следует отметить, что подобная градация конфликта интересов была ранее предусмотрена также Молдовой в законе «О декларировании имущества и личных интересов» (ст.12).

Более того, Молдова, в отличие от постсоветских стран, занимает более жесткую позицию к вопросам урегулирования конфликта интересов.

На это указывает положение статьи 2 Закона, согласно которому в орбиту конфликта интересов вовлечены не только гражданские служащие и члены его семьи, но и сожитель (сожительница), совместно с которым (которой) субъект декларирования проживал, владея, пользуясь или распоряжаясь без заключения брака одним либо несколькими объектами в предыдущем налоговом году. По закону, статусом сожителя/сожительницы обладают лица, которые на протяжении предыдущего налогового года прожили вместе не менее 183 дня.

Для своевременного выявления конфликта интересов в США и Канаде применяется практика периодического декларирования личных интересов с использованием IT-технологий.

Наряду с этим неотъемлемой частью антикоррупционного регулирования является противодействие практике «вращающейся двери». Под этим термином понимается переход работников из государственного в частный сектор.

Так, в Норвегии применяются правила «карантина» для переходов в частные предпринимательские структуры для государственных служащих и бизнесменов при их приходе во властные структуры - сроком до полугода. Похожие меры применяются в Германии, Испании, Латвии, США, Франции и других странах.

Требуется внесение изменений в законы РК «О государственной службе» и «О противодействии коррупции» и «О государственных закупках» в части регламентации выявления и урегулирования конфликта интересов на государственной службе и в квазигосударственном секторе, а также признания недействительными правовых и других актов, принятых в условиях конфликта интересов.

3.

Отсутствие единой методики формирования антикоррупционного стандарта и компетенции уполномоченного органа по противодействию коррупции на мониторинг их наличия

Согласно подпункту 5) статьи 7 федерального закона Российской федерации от 25 декабря 2008 года «О противодействии коррупции» (далее – федеральный закон) одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции являются введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области.

Согласно пункту 1 статьи 13.3 данного федерального закона организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции.

Важным элементом работы по предупреждению коррупции является внедрение антикоррупционных стандартов в соответствующих сферах деятельности.

В целях реализации вышеуказанного пункта федерального закона Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации приняты   Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции, Министерством здравоохранения Кировской области приняты Методические рекомендации по правовому и организационному обеспечению антикоррупционной деятельности в кировских областных государственных учреждениях.

Предлагается наделить уполномоченный орган по противодействию коррупции компетенцией по разработке и утверждению соответствующей Методикой по разработке антикоррупционных стандартов и мониторингу их наличия.

4.

Отсутствует законодательная основа для внедрения института финансового расследования по принципу «следуй за деньгами» («follow the money»)

Нормы, направленные на борьбу с отмыванием денег, заложены в законодательстве практически каждой страны.

Как правило такими вопросами занимаются специализированные подразделения по параллельным (одновременно с расследованием основного преступления) финансовым расследованиям.

Они существуют в различных органах при межведомственной координации: в США (подразделения финансовых расследований в Налоговой службе, ФБР, Казначействе), Великобритании (подразделение финансовой разведки и бригада по пресечению финансирования терроризма при Национальной криминальной разведслужбе), Израиле (прокуратура, налоговые органы), Литве (служба финансовых расследований в полиции), Украине (подразделения по борьбе с отмыванием в прокуратуре, полиции, налоговой службе), Молдове (центр по борьбе с коррупцией), Беларуси (департамент финансовых расследований в комитете госконтроля), Эстонии (бюро данных по отмыванию денег и финансированию терроризма).

Во всех странах Европейского Союза созданы так называемые Офисы по возврату активов (ARO), которые работают по розыску активов преступников.

Более того в вышеуказанных странах прямо требуется проведение государственными органами «параллельных финансовых расследований».

При расследовании любого серьезного преступления, при котором возможно получение преступных доходов, одновременно начинается розыск преступных активов.

В результате одновременно с предъявлением подозрения обвиняемому, накладывается арест на его активы (в т.ч. активы, находящиеся под управлением связанных лиц), и он не имеет возможности перепрятать преступные доходы (источник https://academy-gp.kz).

К примеру, Глава 16¹ УПК Эстонии («Производство по конфискации средства совершения преступления, непосредственного объекта преступления и имущества, полученного преступным путем») предусматривает проведение «отдельного конфискационного производства», выделяемого в отдельное дело.

Согласно статье 403¹ УПК основанием начала финансового расследования является постановление прокурора о выделении конфискационного производства на основании статей 83, 83¹, 83² Пенитенциарного кодекса.

При этом, ходатайство для принятия решения о конфискации подается в суд не позднее, чем в течение двух лет после вступления в законную силу приговора по уголовному делу, проводившемуся в отношении преступления, являющегося основанием для конфискации.

Справочно:

1. Суд может конфисковать средство которое было применено либо планировалось применить для совершения умышленного виновного деяния (ст.83 Пенитенциарного кодекса);

2. Суд конфискует имущество, добытое в результате умышленного деяния (ст.83¹ Пенитенциарного кодекса).

3. Суд может частично или полностью конфисковать имущество лица совершившего преступление, а также при несовпадении легального дохода и материального положения лица, его расходов или уровня жизни, либо по иной причине имеется основания полагать, что лицо добыло имущество в результате совершения преступления.

Конфискация не применяется к имуществу, в отношении которого лицо докажет, что речь не идет об имуществе добытом в результате преступления (ст.83² Пенитенциарного кодекса).

В соответствии со статьей 403² УПК если в конфискационном производстве предметом доказывания является имущество, добытое в результате умышленного деяния, то обстоятельствами предметом доказывания являются:

1) принадлежность имущества обвиняемому, осужденному или третьему лицу

2) Связь имущества с преступлением, являющимся основанием для конфискации

3) обстоятельства приобретения имущества третьим лицом, если оно:

а) приобретено полностью или в значительной части за счет лица, совершившего деяние, в качестве подарка либо иным способом по существенно более выгодной по сравнению с рыночной ценой;

б) третье лицо знало, что имущество отчуждается ему во избежание конфискации.

Если предметом доказывания является имущество, добытое в результате совершения преступления, а также при несовпадении легального дохода и материального положения лица, его расходов или уровня жизни то дополнительным обстоятельством доказывания являются обстоятельства, дающие основание предполагать, что имущество добыто в результате совершения преступлений.

Согласно статье 403³ УПК следователь осуществляет сбор необходимой доказательственной базы в рамках проведения досудебного производства в конфискационном производстве.

При проведении досудебного производства в конфискационном производстве применяются положения УПК.

В соответствии со статьей 403⁴ УПК по окончании сбора необходимой доказательственной информации, следователь передает в прокуратуру заключение по итогам конфискационного производства.

Прокуратура, получившая дело по конфискационному производству (статья 403⁵ УПК):

- составляет ходатайство о конфискации;

- обязывает следственный орган провести дополнительные действия;

- в случае отсутствия оснований для конфискации или ввиду невозможности конфискации прекращает конфискационное производство своим постановлением.

Прокурор направляет ходатайство о конфискации в суд (статья 403⁶ УПК).

В ходатайстве о конфискации указывается:

1) имя обвиняемого или осужденного, место жительства или нахождения и адрес, личный код или, при его отсутствии, время рождения;

2) имя третьего лица, место жительства или нахождения и адрес, личный код или, при его отсутствии, время рождения;

3) ссылка на название уголовного дела, являющегося основанием для конфискации, и приговор;

4) данные об аресте конфискуемого имущества и о других мерах, обеспечивающих конфискацию или ее замену;

5) описание и место нахождения конфискуемого имущества;

6) ходатайствуется ли о замене конфискации;

7) перечень доказательств.

Согласно статье 403⁷ УПК при поступлении ходатайства прокуратуры о конфискации и при условии вступления в законную силу приговора по преступлению, являющемуся основанием для конфискации суд решает суд вопрос о конфискации своим постановлением.

Вопрос о конфискации судья решает единолично.

В конфискационном производстве суд выносит постановление (статья 403⁹ УПК):

1) о конфискации или

2) об оставлении без удовлетворения ходатайства о конфискации.

Предлагается внесение изменений в УПК на основании эстонского опыта

5.

В законодательстве Республики Казахстан ответственность за обещание/предложение или согласие на принятие взятки не установлена

Все страны-участницы Стамбульского плана действий криминализировали дачу и получение взятки в государственном секторе. После второго раунда мониторинга еще три страны члена СПД криминализировали прочие составы преступлений, подлежащие криминализации.

В 2012 году Армения криминализировала получение или требование либо принятие обещания или предложения взятки, а также дачу взятки, то есть обещание или предложение неправомерного преимущества.

В 2013 – 2014 годах Украина криминализировала обещание предоставить неправомерное преимущество и принятие предложения/обещания предоставить неправомерного преимущество, а также просьбу неправомерного преимущества, во всех составах взяточничества (в государственном и частном секторах).

Сегодня Армения и Украина полностью выполнили все соответствующие требования.

Монголия в своем новом Уголовном кодексе, принятом в 2015 году, также криминализировала как предложение и обещание со стороны взяткодателя, так их получение (но не просьбу взятки).

Украина является единственной страной Стамбульского плана действий, которая дала в своем Уголовном кодексе определение терминам «предложение/обещание»: предложение означает выражение лицу, являющемуся работником предприятия, учреждения или организации, или лицу оказывающему публичные услуги, или служащему (государственному должностному лицу), намерения передать неправомерное преимущество, в то время как обещание означает выражение такого намерения с указанием времени, места способа передачи неправомерного преимущества.

Установить на законодательном уровне ответственность за обещание/предложение или согласие на принятие взятки путем внесения изменений в КоАП, УК, УПК и другие соответствующие законодательные акты.

6.

В настоящее время в РК за получение незаконного вознаграждения предусмотрена уголовная ответственность статьей 247 УК.

Анализ статистических данных по досудебным расследованиям по фактам получения незаконного вознаграждения показал, что действующая редакция статьи 247 УК не в полной мере отвечает основным принципам и задачам уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

Кроме того, не предусмотрена уголовная ответственность за «передачу незаконного вознаграждения».

Согласно статье 318 УК Италии, должностное лицо, которое за совершение действий, входящих в его компетенцию, получает для себя или для третьего лица деньги либо другие выгоды, составляющие незаконное вознаграждение, либо принимает обещание такого вознаграждения, наказывается лишением свободы на срок от шести месяцев до трех лет. Если же должностное лицо получает вознаграждение за уже совершенное действие, то наказание снижается, лишение свободы назначается на срок до одного года.

Более строгое наказание назначается, если должностное лицо получает для себя либо для третьего лица деньги или иные выгоды за несовершение или отсрочку совершения действий, входящих в его служебные обязанности, или же в целях совершения либо за уже совершенные действия, противоречащие его компетенции. В этих случаях предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок от двух до пяти лет (статья 319 УК).

В Республике Беларусь за принятие работником государственного органа либо иной государственной организации незаконного вознаграждения предусмотрена уголовная ответственность, в том числе в виде ограничения свободы на срок до трех лет или лишения свободы на срок до трех лет (статья 433 УК).

При этом, те же действия, совершенные повторно, либо группой лиц по предварительному сговору, либо в крупном размере, а равно принятие незаконного вознаграждения, совершенное путем вымогательства, наказывается ограничением свободы на срок до пяти лет со штрафом или без штрафа и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью или без лишения или лишение свободы на срок до пяти лет со штрафом или без штрафа и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью или без лишения.

А за указанные действия, совершенные в особо крупном размере, предусмотрено лишение свободы на срок от трех до восьми лет со штрафом или без штрафа и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью или без лишения.

В Армении за получение незаконного вознаграждения государственным служащим, не являющимся должностным лицом либо за покровительство или попустительство по службе предусмотрена уголовная ответственность в виде наказания штрафом в размере от двухсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

При этом, получение должностным лицом, государственным служащим, не являющимся должностным лицом, незаконного вознаграждения за заведомо противоправное действие или бездействие в пользу дающего вознаграждение или представляемого им лица наказывается лишение свободы на срок от 3 до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

То же деяние, совершенное:

1) вымогательством;

2) в крупных размерах;

3) группой лиц по предварительному согласию, -

наказывается лишение свободы на срок от четырех до семи лет.

Вышеуказанные деяния, совершенные:

1) организованной группой;

2) в особо крупных размерах, -

наказывается лишением свободы на срок от 5 до 10 лет с конфискацией имущества или без таковой.

Совершенствование работы по выявлению преступлений, связанных с вымогательством незаконного вознаграждения работником государственного органа, государственной и негосударственной организации можно реализовать путем внесения изменений в УК, УПК и Закон об ОРД.

7.

В действующем законодательстве не в полной мере предусмотрена ответственность руководителей государственных органов и организаций, субъектов квазигосударственного сектора за непринятие мер по противодействию коррупции.

Отдельные страны используют «кнут без пряника»: так, во Франции на определенные организации возлагается обязанность внедрения ряда антикоррупционных мер, за ее неисполнение установлена ответственность в виде штрафа.

В Бразилии обязанность принятия мер по предупреждению коррупции распространяется только на организации, заключающие определенные виды контрактов с государственными органами, за ее несоблюдение организациям грозит штраф до 10% стоимости контракта.

Для иных организаций такая обязанность не установлена, однако наличие у них комплаенс-программ учитывается при привлечении к ответственности за различного рода правонарушения, в том числе коррупционной направленности. При этом подход к применению финансовых санкций схож с подходом, используемым США: размеры штрафов за коррупционные правонарушения зависят от суммы полученной выгоды и потенциально весьма велики.

Подавляющее большинство стран, принимая решения об исполнении организацией обязанности реализовывать меры по противодействию коррупции и (или) об обоснованности смягчения ответственности за коррупционные правонарушения, руководствуется оценкой, осуществляемой государственными органами. Такая оценка может проводиться в рамках расследования коррупционных правонарушений, как в Великобритании, США, Бразилии, или в рамках надзора за исполнением обязанности принимать антикоррупционные меры, как во Франции.

Ее могут осуществлять правоохранительные (Бюро по расследованию случаев серьезного мошенничества в Великобритании, Министерство юстиции в США) и антикоррупционные органы (Антикоррупционное агентство во Франции) или специально созданные комиссии (Комиссия для проведения административной процедуры оценки ответственности в Бразилии). Но какая бы процедура ни применялась, государство, как правило, не полагается на результаты «частного» мониторинга.

Противоположный подход, при котором государство официально признает частную сертификацию комплаенс-программ, встречается крайне редко. Один из таких примеров демонстрирует Чили: в этой стране организациям рекомендуется внедрить так называемую «систему предотвращения преступлений», включающую определенный, в общих чертах закрепленный в законодательстве комплекс мер. Наличие у организации «системы предотвращения преступлений» является основанием для освобождения ее от ответственности за коррупционные правонарушения. Организация может запросить внешнюю оценку своей «системы предотвращения преступлений» и в случае успешного ее прохождения получить сертификат на срок не более 2 лет, подтверждающий соответствие системы требованиям законодательства. Сертификация возложена на частные аудиторские компании, рейтинговые агентства и т.д., которые прошли соответствующую регистрацию в Комиссии по финансовым рынкам.

Введение дисциплинарной ответственности руководителей государственных органов и организаций, субъектов квазигосударственного сектора за непринятие мер по устранению причин и условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений.

8.

Отсутствует соответствующая методика по оценке уровня коррупции и компетенция уполномоченного органа по противодействию коррупции по её утверждению

Разные страны используют разные подходы к мониторингу внедрения мер по борьбе с коррупцией. С точки зрения организации мониторинга, как правило, ответственность за мониторинг распределена между определенным центральным органом, который собирает материал о внедрении и всеми сотрудниками, которые участвуют в осуществлении мер и представляют данные.

Иногда такой центральный орган также разрабатывает методологию мониторинга. Например, в Хорватии внедрена сложная институциональная структура мониторинга мер по борьбе с коррупцией – Комитет по мониторингу осуществления мер по борьбе с коррупцией (возглавляемый Министром юстиции)
и Национальный совет по мониторингу осуществления стратегии по борьбе
с коррупцией (орган Парламента). Стороны, осуществляющие внедрение антикоррупционных мер, регулярно докладываются Министру юстиции.

Другой пример смешанного (централизованного/децентрализованного) подхода имеется в Литве, где государственные и муниципальные учреждения должны регулярно проводят количественную оценку эффективности осуществляемых действий по борьбе с коррупцией (например, проводят оценку качества
и действенности мер, предусмотренных в планах мероприятий по внедрению программ
по борьбе с коррупцией, одобренных внутренними законодательными актами учреждений).

На центральном уровне Служба специальных расследований (SIS) регулярно проводит оценку практику осуществления мер по борьбе
с коррупцией государственными и муниципальными учреждениями, а также дает предложения по их совершенствованию. SIS анализирует действенность антикоррупционных действий, осуществляемых государственными и муниципальными учреждениями (например, отчеты о борьбе с коррупцией, подготовленные отделами этих учреждений и т.д.) и регулярно оказывает методическую помощь сотрудникам государственных и муниципальных учреждений, выполняющих функции в сфере предотвращения коррупции.

Инновационный подход применяется в Румынии, где имеется механизм проведения тематических оценочных миссий или коллегиальной оценки обеспечения добропорядочности в государственных учреждениях.

Формируются экспертные группы, в состав которых также входят представители гражданского общества и деловых партнеров. Группы посещают определенные учреждения с целью оценки обеспечения добропорядочности.

Некоторые страны используют строго структурированный подход
к мониторингу выполнения мер по борьбе с коррупцией. Например, в Сербии мониторинг выполнения стратегии и плана действий по борьбе с коррупцией будет основан на квартальных отчетах.

Наиболее интересный опыт, это Оценка инициативы по противодействию коррупции (далее – ОИПК) Комиссии по противодействию коррупции и соблюдению гражданских прав Республики Корея (далее - Комиссия).

ОИПК – это ежегодная оценка деятельности по предотвращению коррупции в Республике Корея, охватывающая более 250 государственных учреждений.
Она объединяет количественную и качественную оценку с системой оценивания в баллах и позволяет оценить выполнение организациями-участницами рекомендаций Комиссии по внедрению различных институциональных механизмов по предотвращению коррупции (внедрена в 2002 году).

Ежегодно баллы обнародуются с составлением рейтинга организаций. Таким образом, ОИПК становится мотивационным инструментом
для руководителей государственных учреждений относительно внедрения
и совершенствования институциональных мер по предотвращению коррупции.

Для стран, заинтересованных в применении ОИПК, кратко сформулированы следующие ключевые особенности и преимущества подхода:

• формирование сильной заинтересованности в борьбе с коррупцией внутри национального антикоррупционного органа, поскольку государственные служащие разрабатывают специальные показатели, которые соответствуют
  их собственным целям по реализации политики противодействия коррупции
  на год, и воспринимают баллы ОИПК как отражение их собственных успехов
  и проблем в реализации данной политики каждый год;
• для антикоррупционного органа можно сформировать общую контрольную точку и регламентирующий контент. Это позволит обсуждать принципы противодействия коррупции с государственными организациями круглый год, посредством ежегодных семинаров по оценке с целевыми организациями, вопросов и ответов по шаблонам отчетов, а также консультаций по окончательным результатам оценки и рекомендуемым последующим действиям;
• результаты оценки и многоуровневого рейтинга, доступные общественности, могут стать стимулом руководителям целевых государственных организаций для принятия упреждающих мер по улучшению своего рейтинга в следующем году, в т.ч. активизации усилий по борьбе
  с коррупцией в данных организациях;
• система начисления баллов и вознаграждений ОИПК стимулирует целевые организации назначать большее число людей, ответственных
  за противодействие коррупции, и повышать значимость антикоррупционной работы внутри организации.

Иными словами, подход, разработанный на основе ОИПК, может помочь решить давнюю проблему, возникающую во многих странах при борьбе
с коррупцией: сформировать политическую волю и законодательно утвердить стимулы и антистимулы для изменения поведения во всем государственном секторе без излишних финансовых и человеческих ресурсов.

Внесение изменений в Закон «О противодействии коррупции» в целях развития системы мониторинга и оценки эффективности антикоррупционных мер

9.

В действующем законодательстве Республики Казахстан уполномоченный по этике осуществляет деятельность по обеспечению соблюдения профилактики нарушений законодательства о противодействии коррупции.

Между тем, в законодательстве отсутствуют правовые основы взаимодействия уполномоченного по этике с уполномоченным органом по противодействию.

В США с 1978 года действует Управление служебной этики в государственных органах (The Office of Government Ethics), с 1989 года оно имеет статус отдельного независимого ведомства. Возглавляет Управление служебной этики директор, назначаемый Президентом США. Задачи Управления заключаются в выявлении и предотвращении конфликта интересов в среде государственных служащих исполнительной ветви власти; разработке единой политики в области профессиональной этики для государственных служащих; проведении образовательных программ для государственных служащих по вопросам этики; мониторинге состояния нравственности и т.д.

В Канаде в 1985 году был принят Кодекс по регулированию конфликта интересов и в каждом ведомстве действуют кураторы по этике (как правило, назначаемые из числа высших должностных лиц ведомства). Они консультируют работников государственного аппарата по проблемам практического применения этических норм поведения, а также разрешают спорные ситуации в данной сфере. Помимо внутриведомственной системы контроля, действует независимый Уполномоченный по поддержанию моральных стандартов на государственной службе, который подотчетен руководителю государственной службы Канады. К Уполномоченному могут обращаться все желающие служащие государственного аппарата, не удовлетворенные деятельностью внутриведомственных систем контроля за нарушением норм этического законодательства.

В Хорватии Закон «О государственной службе» предусматривает назначение уполномоченных по этике, которые обязаны участвовать в комплексных программах по вопросам добросовестности.

Права и обязанности уполномоченного по этике:

•     контролирует применение Кодекса этики в государственном органе;

•     способствует этичному поведению в отношениях государственных служащих и отношениях с гражданами;

•     принимает жалобы от должностных лиц и граждан на неэтичное поведение и поведение должностных лиц;

•     проводит процедуру рассмотрения жалобы по существу;

•     ведет учет полученных жалоб.

Требуется регламентация взаимодействия уполномоченных по этике с уполномоченным органом по противодействию коррупции путем внесения изменения в законы о госслужбе и «О противодействии коррупции» части предоставления уполномоченному органу по противодействию коррупции полномочий по осуществлению координации и методологического обеспечения деятельности уполномоченного по этике в вопросах противодействия коррупции.

№

п/п

Текущие показатели

Результаты, которые будут достигнуты за 1 год (после принятия закона)

Результаты, которые будут достигнуты за 2 года (после принятия закона)

Результаты, которые будут достигнуты за 3 года (после принятия закона)

Результаты, которые будут достигнуты за 4 года (после принятия закона)

Результаты, которые будут достигнуты за 5 лет (после принятия закона)

1.

Снижение уровня коррупции

Описываемые проблемы носят операционный характер и не подлежат измерению в количественном выражении.

Принятие проекта закона направлено на создание необходимых законодательных правовых основ для реализации новых инструментов противодействия коррупции, на приведение в соответствие норм отдельных законодательных актов Республики Казахстан, регулирующих вопросы противодействия коррупции, с правоприменительной практикой.

С точки зрения социально-экономических последствий от принятия проекта закона ожидается:

• снижение коррупции как фактора социально-экономического развития;
• пресечение и устранение последствий коррупционных правонарушений;
• формирование антикоррупционной культуры.

В целом принятие проекта закона повлечет положительные правовые и социально-экономические последствия и должно привести к решению задач по совершенствованию общественных отношений в сфере предупреждения, коррупционных правонарушений.