1. Наименование концепции

Проект Закона Республики Казахстан «О теплоэнергетике» (далее – проект Закона).

---

 

2. Название законопроекта

Теплоэнергетика как особая отрасль, требующего специального законодательства

Республика Казахстан расположена в зоне с резко континентальным климатом, характеризующимся жарким летом и холодной зимой. В северных регионах республики в зимний период температура наружного воздуха нередко снижается до минус 40-50 градусов по Цельсию. Доступ к надежной услуге теплоснабжения, является жизненно важной необходимостью для функционирования организаций, работы промышленных предприятий и цивилизованной жизни населения Казахстана.

В соответствии пунктом 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан отношения в сфере теплоэнергетики, относятся к важнейшим общественным отношениям, должны быть регулированы законодательно.

Сектор теплоэнергетики является отдельным сектором экономики, со специфическими особенностями и отношениями. Теплоэнергетика является частью энергетического сектора, и в некоторых технологиях (когенерация) очень тесно связанно с электроэнергетикой, теплоэнергетика имеет особые технические, экономические и социальные характеристики. Для его эффективного и устойчивого производства требуются крупные капиталовложения с длительным горизонтом планирования. Необходим стратегический подход к планированию с временным горизонтом 30-50 лет. Существует сложная совокупность коммунальных услуг, местных и региональных аспектов, особенностей естественной монополии и экологических внешних факторов, которые являются уникальными для теплоэнергетики и которые не могут быть полноценно урегулированы Законом Республики Казахстан «Об электроэнергетике».

В частности, нормы Закона Республики Казахстан «Об электроэнергетике» в недостаточном уровне предусматривает требования к безопасности при эксплуатации оборудования тепловых станций и котельных, проектировании и эксплуатации объектов теплоснабжения и тепловых сетей, также не полностью определен порядок обеспечения безопасности при подготовке тепловых станций и котельных (в т.ч. автономных и котельных в зоне централизованного теплоснабжения) к отопительному периоду, обязанности участников сферы теплоэнергетики и компетенция уполномоченного органа, связанные с получением паспорта готовности к работе в осенне-зимний период.

Меры, предпринимаемые для предотвращения и ликвидации аварийных ситуаций, также не применимы для сферы теплоэнергетики, так как данные меры по Закону Республики Казахстан «Об электроэнергетике» предусмотрены для решения проблем в единой электроэнергетической системе Республики Казахстан. В том числе не предусмотрены требования к проектированию и строительству объектов в сфере теплоэнергетики.

Большое влияние сектора на окружающую среду, социальную и политическую обстановку, а также его структуру собственности требует четких рамок, в которых все субъекты обязаны соблюдать технические, экологические и социальные стандарты и требования.

Согласно Концепции развития топливно-энергетического комплекса Республики Казахстан до 2030 года, утвержденной постановлением Правительства Казахстан от 28.06.2014 года № 724, теплоэнергетика должна сыграть свою роль в обеспечении конкурентоспособности отрасли и надежного и качественного энергоснабжения потребителей по доступным ценам.

В Стратегии развития Казахстана до 2030 года и других программных и стратегических документах также отмечается важнейшее значение энергетического сектора и энергетической инфраструктуры для экономики и жизни населения.

Обеспечение устойчивости в теплоэнергетике требует сектор-специфичных подходов к повышению энергоэффективности, внедрению современных технологий в производстве теплоэнергии (в том числе ВИЭ), включая разработку и внедрение новых (типовых) форм и программ финансирования (софинансирования) мероприятий, с привлечением международных «зеленых» фондов и ГЧП;

Однако, на сегодняшний день в Республике Казахстан на законодательном уровне отсутствует нормативный правовой акт, который устанавливал бы полноценную правовую основу для регулирования теплоэнергетики и всей совокупности отношений в области теплоснабжения. Отсутствует государственное ведомство, ответственное за состояние, техническую политику и развитие систем теплоснабжения.

Закон Республики Казахстан «Об электроэнергетике» устанавливает основы формирования и деятельности национальной электрической сети, рынка электрической энергии и др. Рынок электрической энергии, согласно данному Закону, совершенно иной, нежели рынок тепловой энергии.

Кроме того, в отношении отрасли электроэнергетики определен уполномоченный орган, ответственный за состояние и развитие всей отрасли в целом - Министерство энергетики Республики Казахстан. Тогда как, в отношении теплоэнергетики такого уполномоченного органа, ответственного за всю отрасль в целом, нет.

Согласно Положению Министерства энергетики Республики Казахстан, утвержденному постановлением Правительства Республики Казахстан от 19.09.2014 года № 994, в настоящее время зоной ответственности Министерства энергетики Республики Казахстан являются источники тепла в системах централизованного теплоснабжения общего пользования и в централизованных системах автономного теплоснабжения.

В тоже время, Министерство индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан (согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Республики Казахстан от 29.12.2018 года № 936), является государственным органом, осуществляющим руководство в сфере теплоснабжения (кроме ТЭЦ и котельных, осуществляющих производство тепловой энергии в зоне централизованного теплоснабжения) в пределах населенных пунктов.

Исходя из вышеизложенного, государственную политику, затрагивающую источники тепловой энергии в рамках систем централизованного теплоснабжения, формирует одно министерство (Министерство энергетики Республики Казахстан), а политику, затрагивающую тепловые сети в пределах населенных пунктов и котельные, не относящиеся к централизованному теплоснабжению, - другое (Министерство индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан). Учитывая критическое положение дел в отрасли, необходимо проведение единой государственной политики в области теплоснабжения. Принимая во внимание характер задач, возможным вариантом является создание соответствующего комитета, департамента или управления в структуре Минэнерго РК.

Необходимо установить принципы и нормы, касающиеся прав и обязанностей субъектов, занятых в сфере теплоснабжения, а также потребителей, и определить роли и функции центральных и местных органов государственной власти.

Обоснованием проекта Закона является создание правовой основы для регулирования теплоэнергетического сектора. Необходимость регулирования отрасли на уровне закона обусловлена экономической, социальной и политической значимостью и особенностями отношений в секторе теплоснабжения.

Существующие проблемы отрасли

Отсутствие прочной специализированной правовой базы для сектора привело к реальным и существенным проблемам - недостаточные темпы развития систем теплоснабжения, низкий уровень инвестиций в отрасль, отставание теплоэнергетики от основных целевых показателей Республики Казахстан в устойчивом и социально ориентированном развитии.

Сектор теплоэнергетики охватывает системы централизованного теплоснабжения общего пользования, системы автономного теплоснабжения (как централизованного, так и индивидуального), а также системы утилизации, аккумулирования и передачи избыточного тепла промышленных и коммунальных процессов.

Во всех сегментах и на всех стадиях процесса (производство, транспортировка и потребление тепловой энергии) присутствуют существенные технические, экономические проблемы, а также недостатки в сфере правовых отношений, регуляторного контроля и формирования стратегий и планов развития.  

Основными техническими проблемами являются:

высокая степень износа основного оборудования (в среднем по стране износ теплосетей составляет 59%[1]);

низкий тепловой КПД (только 35 - 50% химической энергии топлива преобразуется в электрическую и тепловую энергию, отпускаемую в сеть казахстанскими ТЭЦ, по сравнению с КПД до 70% в передовых международных системах);

отсутствуют или не работают перекачивающие насосные на прямой и обратной тепломагистралях, полная или частичная отсутствие теплоизоляции, не налажен гидравлический режим теплосетей, не во всех сетях проводятся гидравлические, температурные испытания и испытания на плотность;

отсутствуют схемы развития тепловых сетей;

низкая надежность, несоблюдение качественных параметров, несоблюдение температурных графиков, неконтролируемый водо-химический режим в централизованных системах автономного теплоснабжения;

низкий уровень автоматизации процессов на предприятиях по производству, передаче и распределению тепловой энергии;

недостаточный контроль качества топлива, использование топлива с низкой теплотворной способностью, использование непроектного топлива, которое вредит оборудованию, неучтены вопросы утилизации остатков топлива;

высокие потери тепловой энергии в тепловых сетях (30% по сравнению с 10% в современных системах);

высокая потребность в электроэнергии для поддержания гидравлического режима;

в теплосетях частично отсутствуют: план тепловой сети (масштабный), оперативная и эксплуатационная (расчетная) схема, профили теплотрасс по каждой магистрали, оптимальное распределение потоков теплоносителя в тепловых сетях, возможность осуществления совместной работы нескольких источников тепла на объединенную тепловую сеть и перехода при необходимости к раздельной работе источников, преимущественное использование наиболее экономичных источников, перечень газоопасных камер и проходных каналов;

дефицит или профицит мощностей (в зависимости от региона), образовавшийся в результате отсутствия комплексного планирования развития населённых пунктов или допущенных при планировании серьёзных технических просчётов, приводит или к ограничению возможности подключения новых потребителей, к снижению качества предоставляемых услуг и к тяжёлым авариям в тепловых сетях (при дефиците) или к высоким затратам на поддержание избыточных мощностей (при избытке);

преобладание открытой схемы подключения потребителей горячего водоснабжения требующей более сложной и дорогостоящей подготовки сетевой воды на источниках тепла, более строгого санитарного контроля качества сетевой воды, ухудшающей гидравлический режим сети и практически невозможным точно оценить потери воды;

сезонный режим работы систем централизованного теплоснабжения создаёт дополнительные проблемы для потребителей, которые вынуждены самостоятельно решать вопрос горячего водоснабжения во время межсезонного перерыва, и, кроме того, отрицательно сказывается на технико-экономических показателях теплоэлектроцентралей;

отсутствие эффективной организации и планирования ремонтных работ для поддержания и восстановления основного и вспомогательного оборудования ТЭЦ, котельных и теплосетей;

преобладание устаревших и загрязняющих технологий и низкая эффективность автономной, индивидуальной и промышленной теплоэнергетики;

отсутствие программ и планов внедрения инновационных направлений и технологий в секторе;

высокий уровень выбросов вредных веществ при использовании угля для теплогенерации при одновременном отсутствии вовлечения альтернативных и возобновляемых источников энергии в энергобаланс.;

отсутствие реализованных технических решений для использования избыточного тепла от промышленности и ВИЭ;

сильное преобладание устаревших технологий и неэффективная эксплуатация автономных энергоисточников - немеханизированная подачи топлива, проблемы золоудаления, низкий уровень подготовки воды (неполный цикл), низкий уровень приборизации, отсутствие приборов по расходу топлива (технический учет), расходы по сетевой воде (тепловой энергии), низкий уровень эксплуатации, отсутствие испытаний и режимных карт, отсутствие возможности надлежащего обслуживания (для бюджетных организаций);

отсутствие повсеместной установки приборов учета тепловой энергии;

существенная нехватка профессиональных кадров и низкий уровень подготовки молодых специалистов.

Основными экономическими проблемами являются:

тарифная система не обеспечивает инвестиционную привлекательность сектора, не полностью покрывает затраты субъектов (особенно с учётом зависимости затрат от цен на топливо, а также от курса валют), и не учитывает необходимую доходность инвестиций;

отсутствуют обоснованные нормативы потребления, потерь для подтверждения уровня фактических затрат и метод ценового регулирования не стимулирует предприятия тепловой энергетики к повышению энергоэффективности (например: снижение удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии, снижение потерь тепла в сетях). Низкие показатели потерь не поощряются в связи с чем нет стимулов для проведения мероприятий по энергоэффективности;

отсутствует метод сравнительного анализа (бенчмаркинга) («идеального») тарифа, достигаемого при принятой системе тарифообразования, сложившемся уровне цен на топливо и реально достижимом техническом уровне системы теплоснабжения;

в тарифах не выделяется в отдельную составляющую плата за учет тепловой энергии и теплоносителя. Это является основным препятствием к массовой установке приборов учета;

четко не оговорены экономические критерии, по которым возможен учет в тарифах платы за инвестированный капитал;

отсутствие прозрачности администрирования при утверждении тарифа и стабильность долгосрочных параметров регулирования в рамках выбранного метода тарифообразования. Применяется практика административного ограничения роста тарифов. При этом, ограничение юридически не оформлено, но практически повсеместно выполняется;

существенный уровень прямых и косвенных дотаций через финансирование инвестиций из бюджета, а также через накапливаемые льготные кредиты в регионах;

очень высокий уровень задолженности, финансовая нестабильность (почти банкротство) многих предприятий, которая усуглюбляется неравномерными потоками доходов (в летние месяцы платежи не производятся);

неэффективная тарифная структура в секторе. Косвенное перекрестное субсидирование при установлении тарифов – между теплом и электроэнергией на ТЭЦ и большие неоправданные различия в тарифах между группами потребителей и регионами;

на уровне предприятий имеет место низкая эффективность бизнес-планирования, эксплуатации и финансового управления;

отсутствие регулирования цен на тепловую энергию для автономных котельных, снабжающих отдельные объекты (школы, больницы).

Основными недостатками в сфере регуляторного контроля являются:

отсутствие единого центра ответственности за отрасль; сфера находится в зоне ответственности нескольких государственных органов, мероприятия распределены по нескольким программным документам;

раздробленность функций по регулированию, контролю и надзору за отраслью и отсутствие единой долгосрочной стратегии в отрасли;

отсутствие законодательно установленных четких требований к компаниям, действующим в сфере теплоэнергетики (лицензии, аккредитации; сертификации);

недостаточность, устарелость, дезорганизация и фрагментарность действующего законодательства в секторе теплоэнергетики. Нормы, регулирующие правоотношения в сфере теплоснабжения, распределены между множеством законодательных и подзаконных актов, часто меняющихся по инициативе уполномоченных государственных органов (не согласовывающих свои действия друг с другом для выработки наилучшего результата);

недостаточность и устарелость норм действующего законодательства в секторе теплоэнергетики, регулирующие полномочия и функции местных исполнительных органов, для осуществления эффективного контроля и надзора за деятельностью участников сектора в пределах соответствующей территории.

Основными недостатками в сфере правовых отношений являются:

отсутствие четко регламентированных договорных отношений между предприятиями теплоэнергетики (например, взаиморасчеты между энергопроизводящими организациями) и между ними и потребителями;

нечеткость прав и обязанностей участников отношений, отсутствие правовой основы для определения финансовых и технологических обязательств различных участников таких отношений и своевременного их выполнения;

частые споры по поводу разрешения разногласий при заключении договоров теплоснабжения, а также споры, связанные с определением объемов реализуемой тепловой энергии и теплоносителя и определения состава участников договорных отношений в сфере теплоснабжения в случаях обслуживания теплоснабжающими организациями многоквартирных домов и общежитий;

отсутствие норм, показателей и критериев качества производства тепловой энергии, ее передачи и распределения, а также потребления, для всех субъектов сферы теплоэнергетики;

отсутствие механизма, позволяющего производителям избыточного тепла от промышленности и от возобновляемой тепловой энергии реализовывать свое тепло.

Основными проблемами в сфере формирования стратегии и планов будущего развития отрасли являются:

отсутствие системного подхода в развитии теплоэнергетики как отрасли, как сферы государственных интересов;

отсутствие обязаности разработки схем теплоснабжения населенных пунктов на средне- и долгосрочную перспективу, на основе которых должно достигаться эффективное развитие централизованных и автономных систем теплоснабжения;

отсутствие видения эффективного управления государственными коммунальными предприятиями (многие ТЭЦ и котельные действуют в форме ГКП на ПХВ – государственного коммунального предприятия на праве хозяйственного ведения);

отсутствие надёжных данных о существующих и будущих тепловых нагрузках. В настоящее время субъекты сектора оперируют завышенными тепловыми нагрузками, которые берутся из проектов старых систем теплоснабжения и планов развития;

на стадии принятия решения, либо планирования ввода новых мощностей в случае возможности применения нескольких видов источников выбор производится на основе предпочтений, а не на базе экономических расчетов.

В дополнение, имеются серьезные проблемы, возникающие в связи с использованием тепловой энергии. Так, годовое потребление тепла на единицу площади в жилых зданиях в Казахстане среднем в два раза выше, чем в аналогичных климатических зонах в развитых странах. Одной из основных причин этого является отсутствие ценовых стимулов в связи с прямым и косвенным субсидированием цен на тепло в системах централизованного теплоснабжения общего пользования, а также цен на топливо для систем автономного теплоснабжения.

Анализ проблем, сложившихся в процессе эксплуатации и развития отрасли теплоэнергетики республики показал, что их эффективное решение не может быть обеспечено без создания системного правового обеспечения в рамках специального Закона «О теплоэнергетике», который бы устанавливал:

правовые, экономические и организационные отношения в отрасли теплоснабжения для всех типов технологических схем теплоснабжающих систем, действующих в республике;

полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по контролю и регулированию этих отношений;

права и обязанности всех субъектов теплоснабжения, участвующих в процессах производства, транспортировки и потребления тепловой энергии.

Методы усовершенствования законодательства и принятия мер для развития коммунальной инфраструктуры.

Новое законодательство должно позволить обеспечить технологическое обновление отрасли, возможность предоставления надежной, качественной услуги потребителю, сокращение удельного и абсолютного уровня выбросов при оказании услуги, с минимально возможной нагрузкой на бюджет.  

---

 

3. Обоснование необходимости разработки законопроекта

Предлагаемый проект Закона станет основным нормативным правовым актом в сфере теплоэнергетики, который позволит навести порядок и устранит существующие проблемы, а также обеспечит эффективное развитие отрасли, обеспечивая надежные и экономичные поставки потребителям тепловой энергии надлежащего качества, и инвестиционную привлекательность деятельности в данной  сфере.

Основными целями принятия проекта Закона  являются:

создание эффективной нормативной основы регулирования отношений в сфере теплоэнергетики, устраняющей пробелы в действующем законодательстве и обеспечивающей необходимый уровень правового регулирования;

определение полномочий государственных органов и органов местного государственного управления в сфере теплоэнергетики;

распределение, утверждение и сопровождение видов ответственности и контроля между различными уровнями исполнительной власти, субъектами сферы теплоэнергетики и контролирующими органами;

формирование экономических и правовых основ для обеспечения надежного и бесперебойного функционирования сферы теплоэнергетики;

повышение инвестиционной привлекательности отрасли, обеспечения инвестиций и модернизации тепловых сетей и генерирующих мощностей теплоэнергетики в Республике Казахстан в том числе, через механизмы государственно-частного партнерства;

обеспечение эффективной реализации тарифной и регуляторной политики путем создания системы регулирования, обеспечивающей адекватное регулирование сектора теплоснабжения, основанное на современных принципах и методах регулирования (регулирование цен, регулирование качества, контроль и мониторинг рынка), включая в части регулирования цен для ТЭЦ, производящих тепловую и электрическую энергию;

установление особенностей отношений участников сферы теплоэнергетики, возникающие при работе всех систем теплоснабжения, включая, системы централизованного теплоснабжения общего пользования, системы автономного теплоснабжения и системы утилизации избыточного тепла промышленных процессов;

повышение надежности и эффективность теплоснабжения и горячего водоснабжения, снижение потерь энергии в тепловых сетях систем централизованного теплоснабжения и уменьшение количества аварийных ситуаций;

повышение эффективности использования топлива в системах централизованного теплоснабжения посредством модернизации существующих ТЭЦ и внедрения новых локальных ТЭЦ;

создание условий для стимулирования использования тепловой энергии, вырабатываемой возобновляемыми источниками, использующими энергию солнца, ветра, грунтовых вод, рек, водохранилищ, сточных вод промышленных предприятий, электростанций и очистных сооружений, а также для стимулирования использования хранилищ тепла;

создание технических инструментов и договорно-правовых механизмов для точного учета и распределения потребления между потребителями тепла;

определение достижимых критериев оценки соответствия субъектов сферы теплоэнергетики законным требованиям, с учетом современного мирового опыта;

создание условий для оптимального развития теплоэнергетики и обеспечение надежности системы теплоэнергетики, с необходимым запасом способности сохранения работоспособности при выходе из строя отдельных компонентов системы, долговечности и эксплуатационной надежности;

создание условий для достижения оптимального баланса между различными типами систем теплоснабжения (то есть между системами централизованного теплоснабжения общего пользования, системами автономного теплоснабжения, системами утилизации избыточного тепла промышленных процессов), на основе комплексного планирования теплоснабжения на местном (региональном) уровне;

определение технологических критериев для достижения максимального уровня энергоэффективности и энергосбережения в теплоэнергетике, и одновременного снижения уровня выбросов, приходящегося на отрасль в целом, в соответствие с принятыми планами и международными обязательствами Казахстана;

повышение охвата оснащенностью общедомовыми приборами учета тепловой энергии;

регламентация прав, обязанностей и отношений между теплопроизводящими, теплопередающими, теплоснабжающими организациями и потребителями тепловой энергии и горячего водоснабжения, также для регулирования взаимодействия государственных органов, в том числе при осуществлении ими контрольных функций, а также компетенции местных исполнительных органов в сфере теплоэнергетики, повышения ответственности теплопроизводящих и теплопередающих организаций и потребителей за ненадлежащее выполнение мероприятий по подготовке и прохождению отопительного периода и возможности по принятию действенных мер контроля со стороны государственных органов;

решение вопросов организации и управления системами теплоснабжения и горячего водоснабжения и теплопотребления на местах, особенно для многоквартирных домов (на уровне кооперативов собственников квартир или потребителей).

В связи с тем, что услуги по производству, передаче, распределению и (или) снабжению тепловой энергией и горячего водоснабжения относятся к сфере естественной монополии некоторые вопросы, связанные с установлением прав, обязанностей и требований к субъектам естественной монополии урегулированы Законом Республики Казахстан «О естественных монополиях». Однако, учитывая предмет данного закона, указанные нормы направлены в первую очередь на установление обоснованного уровня тарифов и обеспечение его прозрачности.

---

 

4. Цели принятия законопроекта

Основной идеей проекта Закона «О теплоэнергетике» является создание правовой основы для эффективного развития сектора теплоэнергетики.

Под сектором экономики понимается совокупность предприятий и производств, имеющих общность производимых товаров, технологий и удовлетворенных потребностей. В теплоэнергетике производимой продукцией является тепловая энергия, а удовлетворенными потребностями - отопление помещений и горячее водоснабжение[1].

В этой связи Закон «О теплоэнергетике» будет регулировать весь теплоэнергетический сектор, а именно:

Системы централизованного теплоснабжения общего пользования, в которых тепло, так же, как и горячая вода, производится на теплоэлектроцентралях или в котельных и поставляется потребителям через тепловую сеть. Эта распределительная тепловая сеть имеет характер сети общего пользования с естественными монопольными характеристиками, и по всей технологической стоимостной цепочке производства, передачи, распределения и снабжения существует купля-продажа тепла, а также горячей воды.

Системы автономного теплоснабжения

Централизованные системы автономного теплоснабжения, в которых производство тепла, как и горячей воды, осуществляется в интересах определённой группы потребителей. В системе имеются трубопроводы для транспортировки тепла, но они не имеют характера коммунальной сети. Собственником системы теплоснабжения является отдельное юридическое лицо (при двух и более потребителей, такое как, жилищно-строительная компания), теплоснабжение индивидуальных потребителей осуществляется на основании внутренних договоренностей и по договорным ценам (то есть в том числе может быть по не регулируемым извне ценам). К централизованным системам автономного теплоснабжения относятся также системы теплоснабжения юридических лиц, являющиеся производственными подразделениями предприятий или организаций для собственных нужд (технологическое и производственное теплоснабжение) и осуществляющие сбыт тепловой энергии внешним потребителям, добровольно и сознательно подключившимся к системе теплоснабжения предприятия или организации.

Децентрализованные системы автономного теплоснабжения, в состав которых не входят тепловые сети (печи, индивидуальные газовые котлы, небольшие солнечные нагревательные устройства, индивидуальные тепловые насосы и т.п.  использующиеся на одного потребителя).

Системы утилизации, аккумулирования и передачи избыточного тепла промышленных и коммунальных процессов - когда тепло вырабатывается как побочный продукт промышленного процесса и потребляется самим промышленным предприятием, продается другим предприятиям или в систему централизованного теплоснабжения общего пользования. Трубопроводы для транспортировки тепла принадлежат промышленному предприятию и не имеют общедоступного сетевого характера.

Все источники производства тепловой энергии, тепловые сети и потребители тепловой энергии, независимо от форм собственности и организации, должны быть предметом правоотношений, возникающих в рамках данного нового Закона «О теплоэнергетике». Иными словами, на всех этапах деятельности в сфере теплоэнергетики, от ввода в действие новых субъектов (тип источника, вид топлива, схема теплоснабжения, конечный потребитель) до эксплуатации, в новом Законе «О теплоэнергетике» должны быть установлены четкие, достижимые критерии, с конечной целью – модернизация и эксплуатация существующей и строительство новой инфраструктуры, а также объектов конечных потребителей, с применением современных энергоэффективных материалов, оборудования и технологий (в том числе ВИЭ).

Закон «О теплоэнергетике» и сопутствующий Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты урегулируют/определят:

1. принципы государственного регулирования отрасли, к которым следует, в частности, отнести: обеспечение опережающего развития отрасли с учетом развития иных отраслей и темпов строительства; развитие отрасли как в целом, так и на уровне населенных пунктов на основе среднесрочного и долгосрочного планирования; приверженность идее постоянного роста использования возобновляемых источников энергии и повышению энергоэффективности, поэтапный переход от угля к менее вредным для состояния окружающей среды источникам, обязательное применение технологий по снижению вредных выбросов в атмосферу и их учет; обязательный учет требований и показателей по повышению эффективности и снижению затрат в тарифном регулировании, при привлечении инвестиций и предоставлении мер государственной поддержки; доступность и актуальность информации об основных отраслевых показателях; доступность и актуальность информации для производителей, потребителей и инвесторов;
2. уполномоченный орган, ответственный за выработку, реализацию единой государственной политики в сфере теплоэнергетики, координацию действий государственных органов в данной сфере, ответственность за состояние и развитие отрасли;
3. компетенцию иных государственных органов, в том числе Правительства Республики Казахстан, местных государственных органов;
4. компетенцию местных исполнительных органов по утверждению схем теплоснабжения соответствующих территорий (областей, городов, районов); за уполномоченным органом в сфере энергетики будет закреплена компетенция по утверждению правил разработки и утверждения схем теплоснабжения (чтобы обеспечить единообразный подход к разработке и утверждению документов во всех регионах); 
5. регулирование централизованного и автономного рынка теплоснабжения;
6. регулирование взаимоотношений, возникающие при работе всех систем теплоснабжения, включая системы централизованного теплоснабжения общего пользования, системы автономного теплоснабжения, системы утилизации избыточного тепла промышленных процессов;
7. запрет государственным органам и должностным лицам принимать решения (поддерживать проекты) по проектированию и строительству объектов в нарушение утвержденных схем теплоснабжения (без учета нагрузки на тепловые мощности и сети);
8. основы тарифной политики в отрасли: окупаемость за счет тарифа, а при его недостаточности в связи с низкой платежеспособностью населения – применение мер субсидирования (компенсации из бюджета при реализации инвестиционных проектов; адресная социальная помощь для малообеспеченных граждан);
9. запрет перекрестного субсидирования тепловой энергии за счет электрической энергии;
10. меры, обязывающие потребителей подключаться к системам центрального теплоснабжения и меры защиты производителей тепла от ухода потребителей вопреки условиям договора теплоснабжения и недопустимого снижения тепловой нагрузки ТЭЦ;
11. нормы по конкурентному использованию возобновляемых источников энергии (геотермальные источники, мусорные отходы, тепловые насосы и др.) с учетом уровня платежеспособности, занятости населения, выбора правильной комбинаторики решений внедрения ВИЭ технологий по совокупности факторов;
12. приоритетное использование возобновляемых источников энергии в основных производственных блоках централизованного теплоснабжения; для резервных мощностей и пиковых агрегатов могут использоваться ископаемые виды топлива;
13. меры поддержки для производителей тепловой энергии за счет использования ВИЭ и в автономной системе;
14. обязанность потребителей по эффективному потреблению тепловой энергии, в том числе, при взаимоотношениях с объединением собственников имущества (ОСИ); 
15. ответственность потребителей тепла;
16. меры государственной поддержки инвестиций: налоговые преференции, освобождение от уплаты таможенных пошлин при импорте оборудования, запасных частей, материалов и иные меры государственной поддержки инвестиций в отрасль; компенсации из бюджета при недостаточности тарифа;
17. возможность сторонам договора государственно-частного партнерства увеличить размер выплат из бюджета в случае наступления валютного риска;
18. нормы по реализации контрольно-надзорных функций в сфере теплоэнергетики; 
19. нормы по медиации – рассмотрению споров между субъектами в сфере теплоэнергетики и потребителями;
20. возможность рассмотрения в арбитражах любых споров с инвесторами, в том числе если участниками спора являются субъекты естественных монополий и государственные органы;
21. перечень информации, открытой и доступной для населения, и обязанности по ее сбору, актуализации и размещению. 

Вопросы, которые могут быть, согласно статье 63 Конституции Республики Казахстан, урегулированы подзаконными актами, будут урегулированы подзаконными актами, а в Законе «О теплоэнергетике» будет установлена компетенция государственного органа на принятие соответствующих подзаконных актов.  

---

 

5. Предмет регулирования законопроекта

Проект Закона будет состоять из 14 глав:

Глава 1. Общие положения

Глава 2. Государственное регулирование в теплоэнергетике

Глава 3. Основные принципы и особенности планирования и мониторинга теплоэнергетического сектора

Глава 4. Цены (тарифы) в сфере теплоэнергетики

Глава 5. Организация рынка тепловой энергии

Глава 6.  Функционирование рынка тепловой энергии 

Глава 7: Отношения в связи с обеспечением топливом и электроэнергией для теплоснабжения

Глава 8. Технический регламент и требования

Глава 9. Инвестиции в сектор теплоэнергетики

Глава 10. Энергосбережение, энергоэффективность и возобновляемые источники энергии в секторе теплоэнергетики 

Глава 11. Особенности единых государственных теплоснабжающих организаций

Глава 12. Обеспечение надежности и безопасности теплоснабжения

Глава 13. Управление объектами теплоэнергетики в чрезвычайных и аварийных ситуациях 

Глава 14. Заключительные и переходные положения

---

 

6. Структура законопроекта

В ходе анализа нормативно-правовой базы в сфере теплоэнергетики выявлены следующие основные проблемы юридического характера.

1. Нормы, регулирующие правоотношения в сфере теплоснабжения, распределены между множеством законодательных и подзаконных актов, часто меняющихся по инициативе уполномоченных государственных органов (не согласовывающих свои действия друг с другом для выработки наилучшего конечного результата). Часть норм, регулирующих вопросы теплоснабжения, содержится в Законе Республики Казахстан «Об электроэнергетике» и соответствующих подзаконных актах – Правилах пользования тепловой энергией, Строительных нормах и правилах. Часть норм – в Законе Республики Казахстан «Об энергосбережении и повышении энергоэффективности», часть – в Законе Республики Казахстан «О естественных монополиях» и соответствующих подзаконных актах по вопросам оказания регулируемых услуг. Таким образом, совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере теплоэнергетики характеризуется недостаточностью и фрагментарностью.
2. Определенные, очень ограниченные аспекты централизованного теплоснабжения регулируются законами, связанными с электроэнергией, энергосбережением и естественными монополиями. В то время как аспекты индивидуального рынка теплоснабжения  не освещаются.
3. Государственную политику в сфере теплоэнергетики вырабатывают и реализуют несколько государственных органов: Министерство энергетики Республики Казахстан, Министерство индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан и Министерство национальной экономики Республики Казахстан, но при этом у каждого из них - свои цели, задачи и функции, определенные законодательством. Отдельные объекты теплоснабжения не подпадают под действие конкретной юрисдикции. Соответственно, отсутствует государственный  орган, ответственный за всю отрасль в целом, вырабатывающего единую государственную политику на всех уровнях (централизованного и децентрализованного теплоснабжения, в том числе для индивидуальных потребителей) и отвечающего за достижение конечных отраслевых показателей. Поскольку функции и полномочия государственных органов четко определены и выходить за их рамки отсутствует возможность, необходимо определить один центральный государственный орган в сфере теплоэнергетики, который будет уполномоченным отраслевым органом.
4. Несмотря на то, что государственное регулирование в сфере тепловой энергетики отнесено к Министерству энергетики и Министерству индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан, государственный контроль за проектами в области тепловой энергии осуществляется в основном местными исполнительными органами. Многие ТЭЦ и котельные действуют в форме ГКП на ПХВ – государственного коммунального предприятия на праве хозяйственного ведения. Законодательство, касающееся государственных коммунальных услуг, не соответствует сложности и потребностям сектора: оно позволяет местным органам власти активно вмешиваться в оперативное управление (в частности, через принятие решений, связанные с продажей, обменом, безвозмездным передачей основных средств, и прочие). Жесткая регулировка косвенно ограничивает привлечение частного финансирования.
5. Не определены принципы правового и государственного регулирования в сфере теплоэнергетики. Принципы – это начала, которым следует руководствоваться всем лицам при выработке и реализации политики, а также в правоприменительной практике.
6. Отсутствуют положения о полномочиях/функциях, которые обязывают Министерство энергетики Республики Казахстан или другое министерство и/или местные исполнительные органы разрабатывать программы или политики для комплексного развития сектора теплоснабжения Республики Казахстан, а также региональных схем теплоснабжения. В результате, в Казахстане не были разработаны специальные программы или стратегии, или концепции по тепловой энергетике. Существующие программы, концепции упоминают о тепловой энергетике не как о единой отрасли, а в контексте проблем с износом и финансированием работ по износу, которые предлагается решать на уровне республиканского бюджета и местных бюджетов.
7. Не определены надлежащий орган по планированию сектора теплоэнергетики, концепция и методология осуществления такого планирования. Также ни на национальном, ни на региональном уровне не определены ответственные государственные органы по контролю за реализацией таких стратегий и планов.
8. Законодательство, касающееся вопросов всех возможных систем теплоснабжения (включая, но не ограничиваюсь - централизованное отопление, автономное отопление, производственное отопление, технологическое отопление) отличается нечеткостью прав и обязанностей участников таких отношений, так же, как и регулирующих органов.
9. В части политики развития сектора теплоэнергетики отсутствуют принцип зонирования территорий на зоны: автономного, центрального теплоснабжения и горячего водоснабжения, а также комбинированной выработки тепла.
10. Отсутствуют положения, предусматривающие планирование, разработку и реализацию схем теплоснабжения городов и других населенных пунктов Казахстана на основе оптимального сочетания систем централизованного и децентрализованного теплоснабжения. Соответственно, отсутствуют нормы, требующие соблюдения схемы теплоснабжения при градостроительстве и жилищном строительстве.
11. Отдельно, с точки зрения потребителей, не предусмотрены критерии для порядка подключения потребителей и не расставлены приоритеты при подключении к системе теплоснабжения, исходя из вида топлива и типа потребителя. В целом, сети теплоснабжения не вполне выполняют общественную функцию с четко выраженной обязанностью подключать потребителей. 
12. В то же время, законодательство не содержит мер, обязывающих потребителей подключаться к системам центрального теплоснабжения и не содержит ответственность потребителей, проектировщиков и застройщиков, протекционистских мер защиты производителей тепла от ухода потребителей вопреки условиям договора теплоснабжения и недопустимого снижения тепловой нагрузки ТЭЦ. В переходный период развития сектора, такие инструменты могут стать жизненно важными инструментами для сохранения роли центрального отопления как успешного средства энергоэффективного теплоснабжения.
13. Нет единого законодательного акта, определяющего перечень основных разрешений и уведомлений, необходимых для осуществления деятельности в сфере теплоэнергетики, не определены обязанности государственных органов, либо отсутствует координация в части выдачи разрешений и контроля между различными министерствами, а также между различными уровнями власти (центральным и местным).
14. Формально, законодательство обязывает операторов сетей системы центрального теплоснабжения предоставлять равный доступ к сети для всех производителей тепла при условии выполнения технических условий. Вместе с тем, действующее законодательство в секторе регулирования доступа к сетям теплоснабжения производителей тепла от возобновляемых источников энергии не имеют конкретных особенностей и не могут применяться повсеместно, за исключением объектов, работающих на биомассе. Это ограничивает доступ разных сторонних лиц (к примеру, ВИЭ), участвующих в производстве тепловой энергии к существующим системам централизованного теплоснабжения.
15. В целом, отсутствуют меры по стимулированию развития предприятий сторонних производителей тепла (в частности, производителей тепла от возобновляемых источников энергии). К примеру, имеет место отсутствие целевых показателей по теплу от ВИЭ, что не позволяет сектору активно развиваться. В целом, поэтапный переход на ВИЭ должен осуществляться с учетом уровня платежеспособности, занятости населения, выбора правильной комбинаторики решений внедрения ВИЭ технологий по совокупности факторов. Соответственно, для снижения вредных выбросов в атмосферу предлагается не замыкаться только в направлении внедрения ВИЭ, но также двигаться по следующим направлениям: повышать энергоэффективность при производстве, передаче и потреблении теплоэнергии (что даст снижение в потреблении угля); развивать (стимулировать развитие) внедрение на ТЭЦ и котельных технологий по очистке вредных выбросов. Соответственно, необходима законодательная поддержка инвестиционным проектам на ТЭЦ и котельных: по внедрению передовых технологий, установке оборудования по очистке вредных выбросов от угля; по замене и содержанию оборудования на более эффективное, приводящее к снижению затрат ресурсов и потерь тепла; по использованию ВИЭ в теплоэнергетике.
16. Помимо общего требования к операторам сетей системы центрального теплоснабжения предоставлять равный доступ к сети для всех производителей тепла, в то же время законодательство не содержит положения, согласно которым должен осуществляться энергетический контроль за соблюдением требований технических условий при допуске третьих лиц к системе: нет никаких критериев или процедур для оценки того, существует ли техническая невозможность возможность или нет, не определен компетентный орган власти в этой части.
17. В части тарифного регулирования действующее законодательство о естественных монополиях в отношении субъектов в сфере теплоэнергетики характеризуется отсутствием стимулов к снижению затрат, повышению энергоэффективности, увеличению прибыли. Частично такие недостатки помимо прочего связаны и отсутствием возможности своевременно включать и возмещать дополнительные затраты, связанные с инфляцией или повышенным спросом, так же, как и включать все инвестиционные затраты. Законодательство должно устанавливать какие критерии (эффективности, снижения затрат и потерь) должны учитываться при утверждении тарифов, а не доскональное следование тарифной смете, основанной на усредненных отраслевых показателях.
18.  При произведении перерасчета стоимости услуг по теплоснабжению субъектов естественных монополий с учетом фактической температуры наружного воздуха по окончании отопительного сезона и возврата средств потребителям, возникают ряд технических вопросов (по температурному графику, тепловой нагрузке, по различии технологии подключения потребителей, нормативы по разделению тепла на топление и ГВС и др.), которые влияют на конечную сумму возврата средств потребителям по итогам перерасчета. Таким образом, существующая нормативная база не способна в полном объеме охватить все содержание отношений, возникающих по поводу теплоснабжения и горячего водоснабжения.
19. Законодательно тариф для ТЭЦ определяется на основе разделения затрат, доходов и задействованных активов при комбинированной выработке тепловой и электрической энергии; распределение переменных затрат между выработкой тепло и электроэнергии на ТЭЦ рассчитывается 2-мя методами: физическим и эксергетическим. Физический метод перекладывает большую часть затрат на выработку тепла при меньших затратах на выработку электроэнергии, а эксергетический метод, напротив, позволяет искусственно снизить стоимость производства тепла за счет удорожания электроэнергии. Учитывая, что тарифы на тепловую энергию устанавливаются на уровне, недостаточном для покрытия затрат на ее производство и стимулирование инвестиций, на практике, методология перераспределения затрат с выработки тепла на выработку электроэнергии узаконивает субсидирование тепловой энергии за счет электрической энергии.
20. Одна из основных проблем отрасли – низкие тарифы, не покрывающие расходы предприятий и не позволяющие получать прибыль, сопоставимую с рисками инвестиций в отрасль. Вместе с тем, правительство Республики Казахстан стремится не повышать социальную напряженность в обществе, компенсируя расходы за счет более высоких тарифов для юридических лиц и оттягивая по времени вложения в основные средства в отрасли. Перекрестное субсидирование тарифов на тепло между группами потребителей наносит ущерб надлежащему использованию тепла и развитию устойчивого сектора отопления. В этой связи предоставление социальной помощи гражданам, чей доход не превышает прожиточный уровень на покрытие части коммунальных услуг, капитальных расходов на модернизацию теплового оборудования многоквартирного жилого дома, приобретение и установку приборов учета тепла, закуп угля может снизить социальную напряженность в обществе при увеличении тарифов в секторе теплоэнергетики. 
21. Законодательство, касающееся вопросов теплоэнергетики, отличаются нечеткостью прав и обязанностей участников отношений, отсутствием правовой основы для определения обязательств теплопроизводящих, теплопередающих и теплоснабжающих организаций и своевременного их выполнения. В этой связи в судебной практике зачастую возникают споры по поводу разрешения разногласий при заключении договоров теплоснабжения и горячего водоснабжения (преддоговорные споры), а также споры, связанные с определением объемов реализуемой тепловой энергии и теплоносителя и определения состава участников договорных отношений в сфере теплоснабжения и горячего водоснабжения в случаях обслуживания теплоснабжающими организациями многоквартирных домов и общежитий. Это требует регламентации прав, обязанностей и отношений между теплопроизводящими, теплопередающими, теплоснабжающими организациями и потребителями тепловой энергии.
22. Вместе с тем, законодательство не определяет отдельную процедуру или четкое обозначение объема рассматриваемых споров (например, между потребителем и поставщиком тепла; между поставщиками тепла) и не определяет специальный орган ответственный за медиацию и(или) надзор за спорами, связанными с использованием энергетических объектов, энергетического оборудования и приборов учета, а также прекращением, приостановкой или ограничением энергоснабжения.
23. Для субъектов естественной монополии, в том числе, операторов в секторе теплоэнергетики, установлены обязанности, в том числе, информировать потребителей о тарифе, предоставлять по требованию потребителей информацию, содержащуюся в утвержденных тарифной смете и инвестиционной программе; ежеквартально размещать на своем интернет-ресурсе либо в случае его отсутствия представлять уполномоченному органу для размещения на его интернет-ресурсе: и прочее. Однако, публикации этих данных недостаточно для надлежащего информирования инвесторов и потребителей. Потребители и инвесторы лишены возможности получить важную для них информацию о состоянии отрасли: количество и состояние объектов, протяженность и состояние теплосетей, уровень аварийности, планы по развитию данной территории, состояние энергоэффективности, уровень потерь тепла. Законодательство не обязывает центральные и местные исполнительные органы собирать, актуализировать и публиковать указанную информацию. Отсутствует исчерпывающий перечень информации, которая должна быть открытой и ответственность за сбор, актуализацию и публикацию которой несут уполномоченный орган, местные исполнительные органы и субъекты теплоснабжения.
24. Законодательство не обязывают объединение собственников имущества (ОСИ) и привлекаемых ими организации выполнять мероприятия по энергоэффективности и отвечать за уровень энергоэффективности в управляемом доме. Соответственно, при заключении договора с потребителями услуг (собственники квартир) в оплату услуг ОСИ не принимаются в расчет показатели энергоэффективности. Собственники жилья не обязаны принимать меры по энергоэффективности в отношении принадлежащего им жилья: основная часть всего жилья в республике находится в частной собственности, то есть граждане-собственники квартир и индивидуальных жилых домов являются хозяевами жилого фонда в стране и обязаны заботиться о состоянии принадлежащего им имущества. Однако, законодательство не обязывает проектировщиков, застройщиков и собственников жилья принимать меры по обеспечению энергоэффективности; действует только возможность платить по меньшему тарифу, если установлен общедомовой прибор учета, то есть только экономический стимул. Существующая ситуация показывает, что данного стимула недостаточно для эффективного развития отрасли.
25. Программы развития территорий не включают в себя мероприятия по энергосбережению и повышению энергоэффективности. В целом, законодательство и государственные стандарты, применимые к проектированию или строительству объектов жилищно-коммунального хозяйства и других объектов, потребляющих энергоресурсы, их эксплуатации и безопасности, не содержат требований или механизмов, стимулирующих развитие инновационных технологий для возобновляемых источников тепловой энергии, а также их внедрение.
26. Одним из способов реализации инвестиционных проектов является государственно-частное партнерство; действующие Законы «О государственно-частном партнерстве», «О концессиях» и Бюджетный кодекс Республики Казахстан содержат нормы по мерам государственной поддержки и выплатам из бюджета для компенсации расходов частных партнеров. Однако для поддержки инвестиционных проектов, соответствующих задачам развития теплоэнергетики, необходимо устранить некоторые барьеры для реализации проектов ГЧП, чтобы эти препятствия не ухудшали и без того сложную картину в теплоэнергетике (теплоэнергетика в настоящее время не привлекательна для частных инвестиций ввиду отраслевых проблем). К примеру, за некоторым исключением, все выплаты из бюджета выплачиваются в тенге, максимальный размер которых закрепляется в договоре ГЧП. Тогда как в проектах в сфере теплоэнергетики немалым компонентом будет импортное оборудование, запасные части и технологии.

Таким образом, исходя из всего вышеизложенного, единого системообразующего нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере теплоснабжения и горячего водоснабжения в современных условиях, не существует. Правоприменительная практика последних лет показывает, что обеспечить качественное правовое регулирование сферы теплоснабжения и горячего водоснабжения и регламентировать разнообразные сложные процессы в сфере теплоснабжения и горячего водоснабжения с помощью фрагментарного правового регулирования, посвященного только отдельным вопросам, практически невозможно.

---

 

7. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия, в случае принятия законопроекта

Принятие проекта Закона «О теплоэнергетике» будет иметь положительные социально-экономические последствия (повышение надежности и экономичности централизованного теплоснабжения и горячего водоснабжения, привлечение инвесторов и эффективных собственников в производство и передачу тепловой энергии, повышение устойчивости развития указанной сферы).

В частности, стратегически важными результатами разработки, принятия и применения Закона «О теплоэнергетике» могут и должны стать, следующие факторы:

формирование экономических и правовых основ для обеспечения надежного и бесперебойного теплоснабжения и горячего водоснабжения;

финансовое оздоровление сектора теплоэнергетики до уровня «стабильный»;

создание эффективной нормативной основы регулирования отношений в сфере теплоснабжения и горячего водоснабжения, устраняющая пробелы в действующем законодательстве и обеспечивающую необходимый уровень правового регулирования;

создание справедливой стоимости услуги теплоснабжения для всех категорий потребителей;

инвестиционная привлекательность отрасли теплоэнергетики за счет введения четких и понятных правил регулирования отношений в отрасли;

повышение финансовой устойчивости теплоснабжающих организаций как основного элемента системы теплоснабжения;

повышение эффективности взаимодействия участников процесса теплоснабжения и теплопотребления, а также качество организации учета и сбережения тепловой энергии;

внедрение механизмов отраслевого государственно-частного партнерства;

сокращение, до физически достижимого значения, всех видов потерь и затрат в секторе;

повышение способности сохранения работоспособности при выходе из строя отдельных компонентов системы, надежности и эксплуатационного ресурса системы в целом, с прогнозом до 30-50 лет;

внедрение современных, мировых достижений и технологий (в том числе ВИЭ);

сокращение выбросов загрязняющих веществ, приходящихся на долю теплоэнергетики на 50-70 %. 

---

 

8. Необходимость одновременного (последующего) проведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом

С введением этого законопроекта в дальнейшем можно будет вносить изменения и дополнения в ряд законодательных актов по вопросам теплоэнергетики, включая, но не ограничиваясь, в следующие основные акты:

Кодексы:

- Гражданский кодекс Республики Казахстан;

- Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях;

 - Земельный кодекс Республики Казахстан;

- Предпринимательский кодекс Республики Казахстан;

- Экологический Кодекс Республики Казахстан.

Законы:

- «Об электроэнергетике»;

- «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»;

- «О естественных монополиях»;

- «О жилищных отношениях»;

- «Об энергосбережении и повышении энергоэффективности»;

- «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан»;

- «О потребительском кооперативе»;

- «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество»;

- «О газе и газоснабжении»;

- «О гражданской защите»;

- «О разрешениях и уведомлениях».  

---

 

9. Регламентированность предмета законопроекта иными словами НПА (список НПА)

Предмет законопроекта регулируется Конституцией Республики Казахстан, Предмет законопроекта регулируется Конституцией Республики Казахстан, Гражданским кодексом Республики Казахстан, Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях, Земельным кодексом Республики Казахстан, Предпринимательским кодексом Республики Казахстан, законами Республики Казахстан «Об электроэнергетике», «О местном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», «О естественных монополиях», «О жилищных отношениях», «Об энергосбережении и о повышении энергоэффективности», «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан».  

---

 

10. Наличие зарубежного опыта

Во всем мире в контексте всеобъемлющего энергетического перехода многие страны обращают свое внимание на сектор теплоэнергетики. Реформа теплоэнергетического сектора предоставляет огромные возможности для сокращения выбросов парниковых газов и местного загрязнения, повышения энергоэффективности, активизации инновационного роста на национальном и местном уровнях.

Казахстан имеет предпосылки для успешного развития сектор теплоэнергетики.

На данный момент процент покрытия централизованным теплоснабжением и централизованным автономным теплоснабжением потребителей тепла в стране остается достаточно высоким. Системы централизованного теплоснабжения общего пользования, при условии их правильного проектирования с использованием когенерации и крупномасштабного производства тепла возобновляемыми источниками, обладают потенциалом высокой энергоэффективности и устойчивости (структура производства тепловой энергии в системах централизованного теплоснабжения общего пользования в Швеции: 54% производимой тепловой энергии приходится на источники, использующие в качестве топлива биомассу, 24% - на источники, использующие в качестве топлива бытовые отходы, 1% - на источники, работающие на угле, 1% - на источники, работающие на мазуте, 1% - на газе, 8% тепловой энергии получается за счёт рекуперации части тепла из технологических отходов энергетического и промышленного производства, 11% производства тепловой энергии приходится на другие источники), относительно высокая доля систем централизованного теплоснабжения общего пользования, сохранившаяся в Казахстане, представляет собой основу и шанс для будущего развития теплоэнергетики, и соответствует международным тенденциям. В Швеции системы централизованного теплоснабжения общего пользования покрывают более 50% потребности в тепле для отопления помещений и нагрева воды для бытовых нужд в жилых и коммерческих зданиях, в Дании 2/3 всех домашних хозяйств подключены к системам централизованного теплоснабжения общего пользования, а в Германии 14% всего рынка тепла покрывается системами централизованного теплоснабжения общего пользования.

Еще одним положительным моментом сектора теплоэнергетики Казахстана, важным для энергетической безопасности, является возможность использования местных видов топлива - в настоящее время это в основном уголь (74%) и природный газ (26%), но в будущем также и альтернативные и возобновляемые источники тепла, которыми Казахстан располагает в изобилии (отходы, солнечное отопление, геотермальная энергия, биомасса, тепловые насосы, а также электричество, производимое из возобновляемых источников).  

В то же время, реформа теплоэнергетики нуждается в тщательном планировании и реализации, учитывая чувствительность и универсальную значимость теплоснабжения для экономики и жизни страны и ее граждан.

Международный опыт показывает, что можно выделить несколько моделей рынков тепла:

1. Конкурентные, ориентированные на потребителя, развитые или растущие рынки тепла, на которых развитие систем централизованного теплоснабжения осуществляется без или с минимальной государственной поддержкой (Финляндия, Германия, США, Канада). Энергоэффективность и возобновляемое тепло развивается на основе рыночных сил, обязательств и некоторой государственной поддержки. Главным недостатком этой системы является существенная потеря регулятивного контроля над ценами, инвестиционными решениями и социальными последствиями, а также вероятность того, что для достижения конкурентного рыночного равновесия потребуется длительное время.

2.      Дания является примером неконкурентного, ориентированного на потребителя, развитого рынка тепла с явным предпочтением к развитию систем централизованного теплоснабжения. Энергоэффективность и возобновляемое тепло развивается благодаря глубокой интеграции в процесс планирования на местах. Преимущества данной модели: принцип нулевой рентабельности производителей в условиях естественной монополии при формировании цен на тепловую энергию на основе затрат защищает потребителей от злоупотреблений поставщиков, позволяя сдерживать уровень цен. Разработка планов энергоснабжения по территориям (на местах) позволяет избежать чрезмерных инвестиций в создание сетей централизованного теплоснабжения и газоснабжения, что также снижает цены на тепловую энергию. Недостатком модели является сложность привлечения инвесторов в сектор теплоснабжения, обусловленная принципом нулевой рентабельности в условиях высокой капиталоемкости создания инфраструктуры.

3.      Китай и Россия являются примерами неконкурентного, ориентированного на производителей, сложившегося рынка тепла, где развитие систем централизованного теплоснабжения происходит в условиях масштабной государственной поддержки. Система является дорогостоящей и не способствует повышению энергоэффективности и преобразованию возобновляемых источников энергии.

Существующая в Казахстане система основана на неконкурентной, ориентированной на производителя модели, но для того, чтобы она работала хорошо, требуется государственное финансирование, которое не было доступно в течение многих лет. Кроме того, эта модель плохо подходит для продвижения "зеленого" развития. Главный урок из международного опыта перехода от этой модели к Модели 1 или 2 заключается в том, что она требует решительного выбора и мер со стороны политиков, согласованных усилий всех участников теплоэнергетического сектора, а также разумного сочетания экономических стимулов и административных/регуляторных обязательств.

Опыт стран и регионов с переходной экономикой, таких как Литва, Румыния, Словакия, Восточная Германия, показывает, что успешным переходом можно управлять, и что привлечение частных инвесторов имеет решающее значение для этого процесса. Могут быть применены следующие уроки:

1.      Некоторые международные юрисдикции консолидируют свои правовые основы в области теплоэнергетики в специализированные законы о теплоэнергетике, в то время как другие применяют более общие энергетические законы к теплоэнергетике и дополняют их отдельными законами о централизованном теплоснабжении, комбинированном производстве тепловой и электрической энергии или другими законодательными актами, имеющими отношение к теплоэнергетике.  Любой из этих подходов является жизнеспособным при условии, что режим (i) является всеобъемлющим, (ii) ясным и (iii) не противоречит друг другу.  Тепловая энергия, хотя и похожа на электрическую энергию и связана с ней, является независимым сектором, который выигрывает от особого обращения с ней с четкими применимыми нормативными актами.  Это особенно важно для аспектов, уникальных для теплоснабжения, таких как тарифы на тепловую энергию, централизованное теплоснабжение и когенерация тепловой и электрической энергии.

2.      Планирование в секторе теплоэнергетики играет важную роль, особенно в переходных ситуациях. Опыт международных юрисдикций показывает, что можно успешно делегировать ответственность за планирование теплоснабжения национальным органам власти, местным органам власти, или тем и другим, при наличии координации. Ключевым фактором эффективности является четкое направление политики и разграничение полномочий, особенно в многоуровневых подходах, где планы органов власти республиканского и местного значения должны быть согласованы. 

3.      Как и в случае планирования теплоснабжения, передовая международная практика показывает, что реализация инвестиций в теплоснабжение может регулироваться центральными или местными органами власти, или тем и другим, с помощью разнообразных режимов выдачи разрешений. Ключевым требованием является согласованность правовой базы, включающей (i) ясность в отношении применимых разрешений, необходимых для сторонников проекта, (ii) гармонизацию между различными органами власти, ответственными за оценку и выдачу этих документов, и (iii) координацию с соответствующим органом, ответственным за планирование теплоснабжения.

4.      Надлежащая международная практика требует ясности в отношении того, какие стороны могут и должны подключаться к системам централизованного теплоснабжения, когда они могут подключаться или отключаться и при каких обстоятельствах.  Во многих международных юрисдикциях сети централизованного теплоснабжения функционируют подобно сетям коммунального обслуживания, и действующее законодательство содержит четкие обязательства сетевых операторов по подключению потребителей, желающих быть подключенными. С другой стороны, в переходных юрисдикциях (особенно в бывших советских республиках) в значительной степени используются "обязательные требования по подключению".  Требуя подключения потребителей и/или ограничивая или наказывая отключения, переходный режим теплоснабжения может поддержать стабильность уязвимой в ином отношении системы общественного теплоснабжения - особенно там, где тарифы на подключение потребителей низкие или гарантированный доход необходим для финансирования критически важных работ по оживлению системы.      

5.      Международный опыт показывает, что разработка ориентированной на будущее разнообразной структуры производства тепловой энергии для сетей централизованного теплоснабжения, интегрирующей решения по возобновляемым источникам тепла и аккумулированию, может быть продвинута с помощью четких, универсально применимых правил доступа третьих лиц, в том числе с четкими правами приоритетного статуса, если есть желание продвигать конкретную цель, например, производство тепловой энергии из возобновляемых источников или когенерационных установок. 

6.      Как показывает положительный международный опыт, продвижение и поддержка как тепла из возобновляемых источников, так и энергосберегающего тепла являются важными факторами для создания хорошо функционирующего сектора теплоснабжения, а также устойчивого и диверсифицированного сектора. Системы поддержки должны (i) четко определить государственные цели как в отношении возобновляемых источников энергии, так и в отношении мер по повышению энергоэффективности (например, ТЭЦ) в сфере теплоснабжения, и (ii) уточнить полномочия правительства по реализации широкого круга потенциальных механизмов поддержки, включая, в частности, мандаты на использование возобновляемых источников энергии/ТЭЦ, налоговые льготы, кредиты на цели "зеленого" строительства.

7.      Международный опыт в области ценообразования на тепловую энергию и регулирования цен очень разнообразен. Однако некоторые четкие аспекты включают (i) лаконичную и конкретную методологию установления тарифов на тепловую энергию (ii) независимость регулятора тарифов, (iii) принцип ценообразования, основанный на полной экономической окупаемости затрат (iv) четкую структуру стимулов для эффективной деятельности и инвестиций (v) недопущение перекрестного субсидирования

8.      Ключевым элементом успешных режимов теплоснабжения является их четкое регулирование прав и обязанностей между участниками и заинтересованными сторонами в сфере теплоснабжения, включая регулирующие органы, производителей тепловой энергии, теплопередающих организации, тепло снабжающих организации и конечных потребителей. 

9.      Успешные международные правовые режимы в сфере теплоснабжения регулируют споры между различными заинтересованными сторонами в отрасли, создавая в своем оперативном законодательстве отдельный механизм урегулирования споров, при этом большинство из них назначают центральный независимый орган. 

10.    Информационные обязательства как перед регулирующим органом, так и перед поставщиками тепла являются важными аспектами эффективного законодательства в сфере теплоснабжения. Международная практика показывает, что такие информационные обязательства выгодны (i) национальным и местным органам власти, предоставляя достоверные данные для принятия обоснованных политических решений, (ii) поставщикам тепла, освещая передовую индустриальную практику, и (iii) потребителям, предоставляя информацию об экономической эффективности их различных вариантов теплоснабжения. 

11.    Технические требования и стандарты - как со стороны теплоснабжения (производства, распределения), так и со стороны теплопотребления - активно используются другими странами для того, чтобы направить теплоэнергетический сектор к эффективности и устойчивости, сохраняя при этом безопасное и надежное обеспечение теплом. Во многих международных правовых системах строительные нормы и правила определяют минимальные стандарты энергосбережения, а также требования к реализации, которые обеспечивают применение в новых зданиях новейших энергосберегающих технологий или переоборудование существующих зданий. Нормы предписывают стандарты для учета, конструктивные характеристики новых объектов теплоснабжения, а также стандарты для используемого оборудования.

Примеры стран

Германия

Доля рынка централизованного теплоснабжения в общем объеме рынка тепла в жилом секторе Германии составляет 13,8%, причем число новых подключений значительно увеличивается. Германия по-прежнему остается страной с крупнейшим рынком централизованного теплоснабжения и охлаждения в Европейском сообществе в абсолютных цифрах. Несмотря на продолжающееся снижение спроса на тепло в результате мер по теплоизоляции, модернизации старых зданий и демографических изменений, доля централизованного теплоснабжения на общем рынке тепла неуклонно растет.

Более 84% централизованного теплоснабжения производится на высокоэффективных когенерационных установках (ТЭЦ). Германия планирует и дальше укреплять расширение системы централизованного теплоснабжения.

Правительство Германии в своем проекте Национального плана по энергетике и климату, направленного на выполнение Постановления об управлении (2018/1999) нацелено на увеличение доли ВИЭ в секторе централизованного теплоснабжения. В Германии доля возобновляемых источников энергии в секторе теплоснабжения в настоящее время составляет 14% от конечного спроса на энергию, а к 2030 году целевое значение составит 27%. Отдельно, План климатических действий Германии до 2050 года является стратегией правительства Германии, направленной на то, чтобы к 2050 году сделать экономику Германии близкой к CO2-нейтральной в соответствии с национальными целями и обязательствами по Парижскому соглашению.

Федеральное правительство Германии уверено, что решение о поэтапном отказе от бурого и каменного угля к 2038 году и структура компенсации для электростанций, работающих на каменном угле, приведут к значительному снижению объемов теплоснабжения за счет ископаемого топлива к 2030 году. Согласно "Национальному плану по энергетике и климату", возникающий дефицит теплогенерирующих мощностей должен быть восполнен путем стимулирования инвестиций в возобновляемые технологии с помощью вариантов финансирования.

В качестве одного из стимулирующих методов потребительского использования возобновляемых источников энергии, в Германии муниципалитеты посредством планов теплоснабжения и договоров купли-продажи земли сохраняют за собой право поручать подключение к системам центрального отопления. Так, согласно Закону «О теплоснабжении за счет возобновляемых источников энергии» (EEWärmeG), потребитель может быть обязан подключиться или оставаться подключенным к системе центрального теплоснабжения в том случае, если тепло в значительной степени вырабатывается за счет возобновляемых источников энергии, рекуперации отработанного тепла, когенерации или в какой-то комбинации с вышеперечисленным.

В результате этих и иных мер стимулирования использования возобновляемых источников энергии, доля угля на рынке централизованного теплоснабжения резко снизилась с 58 % в 2003 году до 35,7 % в 2017 году. В то же время доля природного газа несколько снизилась с пиковой доли в 49,73 % в 2007 году и в 2017 году составила 38 % в энергобалансе.

Теплоснабжение в Германии не так строго регулируется, как в других европейских странах (к примеру, в Германии производители тепла вольны устанавливать любую цену в своих контрактах на теплоснабжение, а потребители могут свободно переходить на альтернативные источники тепла).  В целом, действующее законодательство Германии в гораздо большей степени сосредоточено на создании возможностей для производства возобновляемой энергии и когенерации в электроэнергетическом секторе при одновременном повышении энергоэффективности с целью сокращения общего энергопотребления. 

Дания

Большинство потребителей тепла в Дании (более 60%) получают тепло от систем центрального теплоснабжения. Причем, в 2015 году 67,4% всего централизованного теплоснабжения производилось путем когенерации тепла и электроэнергии (ТЭЦ).

Для стимулирования развития систем централизованного теплоснабжения в переходный период развития отрасли, Датский Закон «О теплоснабжении» предоставил муниципалитетам полномочия на подключение к системам централизованного теплоснабжения и запрещение отключений, что гарантировало компаниям, занимающимся системами централизованного теплоснабжения (многие из которых принадлежали самим муниципалитетам), достаточные доходы для завершения строительства и начала основной деятельности. 

Лишь в 2018 г. правительство Дании, признавая очень высокую процентную долю подключений к системам централизованного теплоснабжения, особенно в густонаселенных городских районах, и соответствующее финансовое состояние своих сетей централизованного теплоснабжения, внесло поправки в Закон «О теплоснабжении», отменяющие полномочия муниципалитетов по обязательному подключению к датским системам централизованного теплоснабжения. Не смотря на такую отмену, действующий Закон «О теплоснабжении» Дании предусматривает организацию поставок тепла в Данию с целью содействия «максимально возможной степени когенерации тепла и электроэнергии».

Энергетическая политика Дании направлена на то, чтобы стать независимой от ископаемого топлива к 2050 году. Сегодня более 30% всей энергии, используемой в Дании, поступает из возобновляемых источников.

Датское правительство внедрило различные стимулы, чтобы отдать приоритет возобновляемым источникам топлива для отопления. К примеру, Закон «О развитии возобновляемых источников энергии» поддерживает использование биогаза для целей отопления посредством прямого тарифа за ГДж использованного биогаза. Также в Дании существует несколько налогов на производство, поставку и использование источников энергии для отопления. В соответствии с принципами Закона «О развитии возобновляемых источников энергии», возобновляемые источники энергии освобождаются от этих налоговых обязательств. 

В то же время в Дании большинство ископаемых видов топлива, используемых в теплоснабжающей промышленности, облагается как топливным налогом, так и налогом на CO2. В частности, Датское правительство использует особенно дорогостоящий налог на CO2 для сдерживания форм отопления, которые не основаны на возобновляемых источниках энергии или ТЭЦ.  В Дании, для поставщиков тепла такие меры поощрения и наказания являются чувствительными механизмами, влияющие на конкуренцию, где, согласно центральному Закону «О теплоснабжении», тариф на тепло варьируется в зависимости от системы отопления, с учетом ценообразования по себестоимости и с применением так называемого «некоммерческого» принципа (поставщики тепла не могут брать за тепло больше, чем затраты на производство и транспортировку тепла потребителям).

Южная Корея

Правительство Южной Кореи определило сокращение выбросов углекислого газа в качестве одной из своих целей. Это привело к разработке в 2010 году плана по сокращению выбросов парниковых газов, который включает в себя расширение теплоэлектростанций (ТЭЦ). Комбинированные теплоэнергетические установки являются основным источником выработки тепла для систем центрального теплоснабжения.  В 2017 году ТЭЦ поставляли 67% всего централизованного теплоснабжения, произведенного в стране (South Korea supports District Energy in Cities Initiative, Baerbel Epp, SolarThermalWorld.org, 27 May 2019). 

В апреле 2019 года правительство Кореи объявило о своем третьем национальном энергетическом генеральном плане, который будет реализован в период с 2019 по 2040 год. Согласно такому плану, к 2030 году правительство Кореи намерено сократить зависимость страны от угля и атомной энергетики в пользу возобновляемых источников энергии и природного газа.  Новый энергетический план страны предусматривает сокращение доли угля и атомной энергетики до 36% и 24% соответственно.  Предполагается, что эта доля будет компенсирована ростом доли возобновляемых источников энергии до 20%, а доля природного газа останется на уровне 19% в 2030 году.

В Южной Корее государственная инициатива по использованию возобновляемых источников энергии оказывает важное влияние на сектор теплоснабжения в части продвижения использования ТЭЦ для производства тепла.

В частности, в Южной Корее национальный регулирующий орган может поручить поставщикам энергии, которые производят определенный объем электроэнергии, использовать возобновляемые источники для производства некоторой части электроэнергии. Хотя этот механизм не оказывает прямого воздействия на сектор теплоснабжения, тем не менее он оказывает значительное влияние на корейские системы централизованного теплоснабжения, которые полагаются на ТЭЦ для производства тепла и тем самым вырабатывают достаточное количество электроэнергии для того, чтобы подпадать под действие этого правила.

Отдельно, в качестве прямого метода, специально направленного на стимулирование более широкого использования возобновляемых источников энергии при производстве тепла, в Южной Корее национальные регуляторы время от времени реализуют специализированные кредитные программы и гранты для поддержки строительства оборудования для производства тепловой энергии из возобновляемых источников.

Швеция

В Швеции на централизованное теплоснабжение приходится половина чистого спроса. Оно доминирует в сегменте "бизнес для бизнеса", занимая более 90% доли рынка для многоквартирных жилых зданий и около 80% доли рынка для нежилых зданий (Централизованное теплоснабжение и охлаждение в Швеции, 2017).

Несмотря на то, что в Швеции нет обязательства по подключению к системам централизованного теплоснабжения, муниципалитеты могут, однако, обусловить выдачу разрешений на строительство новых зданий при подключении к локальной теплосети централизованного теплоснабжения, таким образом стимулируя дальнейшее развитие централизованного теплоснабжения в определенных регионах страны.

К 2045 году Швеция планирует иметь нулевые чистые выбросы парниковых газов в атмосферу, а в дальнейшем достичь отрицательных выбросов. Параллельно с этим доля возобновляемой энергии, используемой в Швеции, продолжает расти. Уже в 2012 году страна достигла поставленной правительством цели на 2020 год - 50 процентов. Для энергетического сектора целью является 100% производство электроэнергии из возобновляемых источников к 2040 году (Использование энергии в Швеции, Шведский институт, 27 октября 2020 года.).

Для достижения таких амбициозных целей, в Швеции внедрили программу торговых сертификатов на электроэнергию, производимую из возобновляемых источников энергии. Хотя эти программы наиболее выгодны для производителей электрической энергии, чем для производителей тепла, они также помогают стимулировать использование ТЭЦ, работающей на биомассе или других возобновляемых источниках энергии.

В дополнение, в Швеции также применяют косвенные стимулы, такие как налоговая политика, к сектору теплоснабжения. Так, в соответствии с приоритетами энергетического сектора Швеции, возобновляемые виды топлива (например, ветровое или солнечное) и биотопливо для целей отопления не облагаются ни налогом на CO2, ни налогом на энергию. Такие налоговые послабления в пользу использования возобновляемых видов топлива позволяют производителям тепла от ВИЭ успешно конкурировать с иными производителями тепла ввиду того, что в Швеции, как и в Германии, законодательство не устанавливает цены и производители тепла вольны устанавливать любую цену в своих контрактах на теплоснабжение.

Литва

В Литве доля централизованного теплоснабжения в общем секторе теплоснабжения оставалась постоянной в течение последних лет: в среднем около 57% по всей стране и около 76% в городах. Одной из целей, поставленных в Национальной стратегии энергетической независимости (2018), является развитие высокоэффективных ТЭЦ, создающих возможности для местного производства электроэнергии. Планируется, что строительство ряда современных ТЭЦ на биомассе и отходах в энергию увеличит мощность возобновляемой генерации электроэнергии в Литве примерно на 20% с 2020 года (Источник: "Euroheat & Power" - Литовское районное теплоснабжение отмечает свой 80-летний юбилей - 7 августа 2019 г.).

Для стимулирования конкуренции в отопительной отрасли литовское теплоснабжающее законодательство не содержит требований подключаться к системам централизованного теплоснабжения. Вместе с тем, чтобы не нанести ущерб действующим ТЭЦ, литовские муниципалитеты вправе принимать решения для уравновешивания свободы выбора потребителей тепла с потребностями муниципальных планов теплоснабжения и местных сетей централизованного теплоснабжения. В частности, законодательство позволяет литовским потребителям (i) выбрать свои собственные методы отопления, при условии, что эти альтернативы не будут предотвращены соответствующими муниципальными планами, и (ii) отключиться от местной сети централизованного теплоснабжения, если такое отключение не причинит вреда другим потребителям.

В дополнение, Литва наделяет ТЭЦ обязательством по предоставлению общественных услуг, и, соответственно, ТЭЦ характеризуется как технология приоритетная для получения государственных дотаций. Это уполномочивает государственные регулирующие органы в Литве внедрять выгодные процедуры закупки электроэнергии у ТЭЦ, с намерением предоставить ТЭЦ конкурентный рост цен (в Литве цены на тепло регулируются).

В 2017 году в секторе централизованного теплоснабжения Литвы почти 70% тепла было произведено из ВИЭ (в основном биомассы) и коммунальных отходов. Доля тепла из природного газа составляла менее 30% в топливном балансе (Источник: Структура первичных ВИЭ в производстве ЦТ, 2017 г. (https://lsta.lt/).

Для цели стимулирования независимых производителей, тепло которых производится из возобновляемых источников, Литовское правительство приняло ряд мер, в том числе, путем введения требования к операторам централизованного теплоснабжения приобретать все возобновляемое тепло, производимое независимыми производителями тепла, если оно дешевле, чем тепло, производимое самими операторами централизованного теплоснабжения, и если оно отвечает экологическим требованиям и требованиям к качеству, а также стандартам безопасности поставок для удовлетворения потребностей потребителей.

---

 

11. Предполагаемые финансовые затраты

Принятие законопроекта не потребует финансовых расходов из государственного бюджета на его реализацию.

---